Лекции по Икономика

1. Характеристика и форми на административната дейност

Административната дейност е една от проявите на държавната власт. Държавната власт е единна, но тя извършва различни функции, без да нарушава своето единство. Групирането на функциите става съобразно спецификата на тези функции и предполага групиране на органите, който са натоварени да осъществяват отделните групи функции. Изпъл¬нителната или административната власт се проявява и осъществява чрез административната дейност.
Основните характеристики на административната дейност като про-ява на изпълнителната власт са следните:
1. Административната дейност е държавна дейност. Тя е дейност по осъществяването на държавната власт. Извършва се от държавни органи или органи, на които изрично и по изключение е възложено да изпълняват функции на държавни органи.
2. Административната дейност е юридическа дейност. Тя се извъ¬ршва чрез правни действия, проявява се в правни действия и актове и поражда правни последици. В нея участват административно-правни субекти. Тя представлява реализация на административни правомощия на съответните органи. Чрез нея се осъществяват административните права и задължения на граждани и организации. Тя е юридически опре¬делена и институционализирана - извършва се от държавни органи с определен правен статут и компетентност.
3. Административната дейност е подзаконова дейност. Тя се развива и осъществява въз основа на закона, като правомощията на администрацията произтичат от съответните закони. Административната дейност има подчинен из¬пълнителен характер по отношение на законодателната дейност на държавната власт. Основната задача на администрацията в системата на държавния механизъм е изпълнението и прилагането на волята на закона в конкретната практика на държавното управление. Административната дейност има подзаконов характер съобразно йерархията на държавните актове (намира се под законите, в подчинено положение спрямо законите), но подзаконов характер имат и другите дейности в държавата освен законодателната. Административната дейност е подзаконова не само поради своето място в йерархията, тя е подзаконова и в смисъл, че стои непосредствено под закона, свързана е и е подчинена на него, за да изпълни основното си предназначение - да реализира и приложи разпоредбите на закона в управлението на конкретните обществени отношения. Като провежда пове¬лята на закона в живота, административната дейност изцяло е подчинена на съдържанието и целите на закона и се определя от тях.
4. Административната дейност е изпълнителна дейност. Тя е дей¬ност, която се развива за изпълнение на закона. Тази дейност не само се осъществява върху основата на закона, тя се осъществява в изпълнение на закона. Законите изискват механизъм за своето практическо приложе¬ние. Този механизъм се осигурява от административната дейност. Чрез актовете и действията на администрацията се осъществяват разпоредбите на законите и се реализира държавната политика.
5. Административната дейност има и разпоредителен характер. Това дава основание административната дейност често да се нарича изпълнително-разпоредителна дейност. Изпълнението и прилагането на закона в практиката водят до този следващ елемент от характеристика¬та на административната дейност - разпоредителния й характер. За да може да изпълни и реализира творчески и конкретно законовите норми, администрацията се нуждае от допълнителни правомощия, които да й осигурят възможността да прилага абстрактното и общо правило на за¬кона към различните конкретни случаи. Твърде често, за да може адми¬нистрацията да изпълни закона, тя трябва нещо да донареди, доразпореди, за да може да се обхванат и управляват разнообразните случаи от практиката. Разпоредителният елемент на административната дейност произтича от нейната творческа и активна същност. Най-важната про¬ява на разпоредителния характер е издаването на подзаконови норма¬тивни актове от администрацията, с които се създават допълнителни правила относно приложението на съдържащите се в закона правни нор¬ми. Чрез издаването на различни административни актове с властни¬чески характер административните органи участват активно в процеса на формиране и реализиране на държавната политика и на правото.
6.Административната дейност е държавно властническа дейност.
Тя е проява на държавна власт и има властнически характер. Властни-ческият (императивен) характер на административната дейност се проя¬вява главно в две насоки: първо, административната дейност има задъл¬жителен характер - актовете на държавната администрация са задължи¬телни за техните адресати, които могат да са органи, организации или граждани; второ, при неизпълнение може да бъде приложена държавна принуда - могат да се налагат принудителни административни мерки и санкции. Държавна принуда е принудата, която държавата може да използва, за да осигури правилното и законосъобразно изпълнение на актовете на държавните органи.
7. Административната дейност има творчески характер. Адми¬
нистративната дейност не е механично изпълнение на законите. Тя е съзи
дателна, изграждаща, организираща и създаваща дейност. Тук се намира и основната разлика между административната и съдебната дейност. И двете дейности са дейности въз основа на законите и при двете се прила¬гат разпоредбите на закона. Но прилагането на закона, което се извършва от съдебните органи, се различава съществено от изпълнителната административна дейност. Съдебната дейност се осъществява по повод на спорове за нарушени права или нарушения на закона, които са станали в миналото. Съдебната дейност в известен смисъл е обърната към мина¬лото, тя възстановява права или налага наказания за неща, които са възник¬нали в един по-отдавнашен момент. Административната дейност по прин¬цип е насочена към бъдещето, към създаване на нови отношения, нови блага, нови придобивки. Дори налагането на наказания за извършени административни нарушения е част от съзидателния творчески процес по развитие и усъвършенстване на определени обществени отношения.
8. Административната дейност има динамичен характер. Постигането на основните задачи на държавното управление изисква постоянен и не-прекъснат процес на изграждане и развитие на нови институции и нови отношения. Системата от специфични цели и задачи, която характеризира административната дейност, се променя постоянно като съдържание и като процес. Органите и длъжностните лица, които трябва да осъществяват тези цели и задачи, подлежат също на изменение. Динамиката и развитието са съществени и общи качества на цялата административна дейност. Проме¬ни настъпват непрекъснато и редовно, дори и в относително най-трайните и най-устойчивите административни институции. Подвижността на насе¬лението, на отделните социални групи и личности в съвременните условия влияе върху администрацията. Нарастващото темпо на социална мобил¬ност на населението от едни населени места към други и от едни професи¬онални категории в други предизвиква също необходимост от динамично реагиране от страна на администрацията. Темпото на промените може да бъде различно, но процесът на промени е постоянен. Динамиката в адми¬нистрацията се дължи на динамиката на обектите на управление, на иконо¬мическите, социалните и политическите промени, на развитие на идеите, задачите, технологиите, хората и организациите, което непрекъснато про¬меня конкретния характер на административната дейност. Цялостният процес на адаптиране и усъвършенстване на държавния апарат към нови¬те условия обуславя усъвършенстването и развитието на административ¬ния апарат. Сложните и комплексни задачи на държавното управление на¬лагат творчески и динамичен подход към тяхното разрешаване.
Формите на административна дейност могат да бъдат подразделени в зависимост от: отделните производ¬ства и етапи на административния процес; в зависимост от методите, които се прилагат при тяхното осъществяване; в зависимост от предметното съдържа¬ние на дейността; от видовете органи, които я осъществяват, и т.н.
Формите на административна дейност зависят съществено от това къде и между кого се развива административната дейност: дали адми-нистративната дейност се извършва вътре в административния апарат, и още по-тясно - вътре в отделна административна организация, когато се уреждат вътрешни отношения между органи или звена на административния апарат; или дали административната дейност е насочена към субекти извън административния апарат и урежда отношения между администрацията и граждани или недържавни организации, т.е. външни отношения. Админис-тративната дейност, свързана с вътрешните отношения, се отнася до орга-низацията, структурата, начина на работа на самия администра¬тивен апарат. Тя е условие и гаранция за успешното функциониране на изпълнителната власт. Тя е насочена към самоусъвършенстване и самоорганизиране. Формите, които се използват в нея, са вътрешнослужебни или организационни. Административната дейност, която е насочена навън от административния апарат, е изключително важна. Тя е насочена към уреж¬дане на отношения между държавата или държавни административни орга¬ни, от една страна, и гражданите или недържавни организации, от друга. Всъщност чрез нея се реализират основните задачи и функции на държав¬ната администрация. Държавният административен апарат не съществу¬ва сам за себе си. Той съществува, за да може да се осъществява държавно¬то управление за постигане на целите на обществото, организирано в държа¬ва. Държавата чрез държавния апарат се грижи за благосъстоянието и про-сперитета на гражданите си и техните организации.
Друга важна класификация на формите на административна дей¬ност може да бъде направена въз основа на отделните етапи в осъществ¬яването на цялостната административна дейност в държавното управ¬ление. Тази класификация в известна степен съответства на етапите в традиционния управленски цикъл - вземане на решения, изпълнение и контрол, с тази разлика, че става дума за специфично управление -държавното управление. Вземането на решения в администрацията означава издаването на едни или други видове актове или предприемане¬то на едни или други действия, всички от които имат нормативно опре¬делени процедури и изискват определена компетентност, която задъл¬жително трябва да се спазва. Изпълнението на законодателните, съдеб¬ните и административните актове в сферата на администрацията е друга проява на административната дейност. Тя има специфичен характер, производствата и методите за нея са определени нормативно, много често административните органи, които са взели съответното решение, са различни от тези, които отговарят за неговото изпълнение. Контролът е неразделна част от административната дейност така, както е нераз¬делна част въобще от управлението. Всеки висшестоящ администрати¬вен орган в своята ежедневна дейност осъществява контрол върху долу-стоящите органи и звена. Отделно съществуват административни орга¬ни, които са натоварени специално и изцяло да осъществяват контрол¬на дейност. Във връзка с контрола, административната дейност се про¬явява в още една специфична форма - санкциониращата, т.е. наказва¬ща дейност. Тъй като административната дейност е гарантирана с държавна принуда, при неизпълнение или нарушение на администра¬тивни разпоредби администрацията реализира административнонака-зателна отговорност спрямо нарушителите. Този вид административна дейност е още по-строго законово регламентирана и може да бъде из¬вършвана само от органи, изрично посочени в закона.
Най-важната класификация на формите на административната дей¬ност се изгражда въз основата на спецификата на актовете, които ад-министрацията издава при осъществяване на нейните функции, насо¬чени към прилагането и изпълнението на закона. Според тази класифика¬ция има пет форми на административна дейност:
1. Издаване на нормативни административни актове (администра¬тивна нормотворческа дейност).
2. Издаване на индивидуални административни актове (оператив¬на изпълнително-разпоредителна дейност).
3. Издаване на правораздавателни актове ( административна правораздавателна дейност).
4. Сключване на договори (административни договори).
5. Материално-технически действия (материално-техническа дейност).
Издаването на нормативни административни актове представлява една много важна форма на административната дейност - нормотворческата дейност на администрацията. Тя разкрива възможността на адми¬нистрацията да създава нормативни подзаконови актове. Издаваните от административните органи нормативни актове съдържат правни нор¬ми, т.е. общи и задължителни правила за поведение в сферата на адми¬нистративната дейност на държавата. Това са постановленията на МС, правилници, наредби, инструкции, в които се съдържат административни правни норми. Тези нормативни актове са подзаконови, защото те се из¬дават въз основа на закона и в изпълнение на закона. Те не могат да бъдат издавани против закона, с тях не могат да се изменят или отменят закони. С тях не могат да се уреждат първично отношения и въпроси, които не са регулирани от закона. Нормотворческата дейност на администрацията е необходимо звено във връзката между законите и конкретните отношения и действия на административните органи в практиката. Чрез нея съответ¬ните закони се детайлизират и конкретизират в по-малко обобщен вид. Тази дейност на администрацията не трябва да измества законодателната дейност на парламента. Тя трябва да се прилага само когато има належа¬ща нужда от нея. Прекалената и необоснована нормотворческа активност на администрацията може да доведе до изместване на същинския нормотворчески орган - парламента, и да омаловажи основната функция на адми¬нистрацията - изпълнението и приложението на законите.
Издаването на индивидуални административни актове е основната форма на административна дейност. Това е оперативната изпълнително-разпоредителна дейност на административните органи, при която те издават административни актове и извършват административни действия за непосредственото и конкретно решаване на определени въпроси. Това е най-масовата и най-прилаганата форма на админист¬ративна дейност. Индивидуални административни актове се издават в ежедневната работа на административните органи. Те са държавно-властнически юридически актове със задължителен характер, чрез които се осъществяват административни права и задължения на конкретни лица и на конкретни органи по конкретни въпроси. Индивидуалните адми¬нистративни актове могат да бъдат най-различни - с тях може нещо да се разрешава или да се забранява, те могат да пораждат конкретни пра¬ва или конкретни задължения, с тях могат да се установяват факти или да се създава нова фактическа обстановка, с тях могат да се създават нови административни звена или да се закриват стари, да се извършват промени в администрацията, да се удовлетворяват молби и жалби на граждани и организации по конкретни въпроси. Индивидуални адми-нистративни актове по смисъла на Закона за административното про-изводство са актовете, издавани от ръководители на ведомства, от кме¬товете на общините, от кметовете на населените места и от други орга¬ни на общинската изпълнителна власт, както и от други овластени за това органи, с които се създават права или задължения, или се засягат права или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказите за издаване на такива актове.
Правораздавателната дейност на администрацията се изразява в действия и актове, насочени към укрепване и зачитане на законността в държавното управление, защита и укрепване на установения ред на държавно управление и отстояване на законните права и интереси в сферата на администрацията. Тази форма на административна дейност се прилага при нарушение на законността и на съществуващи права и задължения, предизвикващи спорове между административни органи или между административни органи и други органи, граждани и орга¬низации. На първо място това са случаите, когато има извършени административни нарушения и следва да се наложат административни наказания - издаването на наказателни постановления. На второ място това са случаите, когато има спорове относно засегнати права или за¬конни интереси на граждани от незаконни актове на администрацията. Засегнатите лица могат да обжалват незаконните актове пред особени административни юрисдикции, като например жилищните комисии, Централната пенсионна комисия, и други, които се произнасят с решения.
При изпълнение на своите функции административните органи могат да сключват договори. Не всички въпроси в държавното управление се ре¬шават само с властнически разпореждания и с издаване на админист¬ративни актове. На първо място, всяко административно учреждение за задоволяване на своите нужди от материали и услуги може да прибегне до сключване на договори за покупко-продажба, наем, доставка, строителство и др., с различни държавни и общински организации, с частни фирми и лица. На второ място, административните органи могат да сключват административни договори с частни фирми и лица за предоста¬вяне на тези фирми и лица извършването на някои административни дей¬ности при условия, установени от закона. Примери за такива договори са държавните поръчки, някои видове концесии и т.н.
Администрацията развива и други дейности, които нямат юридичес¬ки характер, не са юридически актове, но са необходими за нормалното функциониране на административните органи - това са материално-техническите актове и действия. Тези актове и действия служат за под-готовка, улеснение, обслужване на другите форми на административна¬та дейност/Такива са например дейностите по изработва¬не на чертежи и схеми, машинопис и компютърна обработка, измерва¬ния, поддържане на документация и архив, и др/
В тази форма спадат и дей¬ностите на крайните звена на административните отраслови органи, чрез които се осъществяват конкретните задачи на администрацията в дадения отрасъл - медицинското обслужване на населението, извършва¬не на медицински прегледи, ваксинации, провеждане на ветеринарна карантина, извършване на митнически контрол, провеждане на изпит за водачи на моторни превозни средства, обучението в училищата и т. н./
Отделните форми на административната дейност използват различ¬ни методи, средства, начини и мерки за постигане на целите на държав¬ната администрация. Най-характерни методи на административната дейност са убеждаването и принуждаването, които могат да се прилагат самостоятелно или съчетано в зависимост от задачите на държавното управлние, конкретната обстановка и отделното лице, към което са на¬сочени административните действия.