Лекции по Икономика

3. Административна реформа

През последните десетилетия на XX век се забелязва засилено внимание към ролята и функционирането на администрацията в държавите навсяк¬ъде по света. Реформирането на държавната админис¬трация се възприема като изключително важно условие за преустройст¬вото на ролята на държавата в съответствие с новите задачи и условия на XXI век във всички развити страни. Административните реформи, проведени в Западна Европа и другите напреднали държави, показват редица общи черти и тенденции, които очертават основните изисквания към модерната администрация.
Промяната е постоянно състояние на модерната администрация. Съвременната държавна администрация непрекъснато е подложе¬на на предизвикателството на бързо променящите се национални и международни условия. Администрацията на всички нива на управле¬ние в модерните държави постоянно се намира в процес на усъвършен¬стване и приспособяване към заобикалящите я промени. Основни цен¬ности, засягащи ролята на държавата, ролята на пазарната икономика и ролята на гражданското общество, се състезават помежду си и успехът на материалното благополучие се търси в успешното им съчетаване.
Държавната администрация не съществува сама за себе си. Тя същес-твува, за да служи на държавата и обществото. Върху държавната администрация въздействат основните ценности на обществото, степента до която тези ценности са отразени в правната и държавно-политическата система на държавата, степента до която в обществото е постигнат консенсус върху тези ценности, и реалността, доколко тези ценности директно влияят върху действията на държавната администрация. Обществените проблеми и нужди съще¬ствено определят ролята на държавната администрация в съвременна¬та държава. Еднакво важни за съдържанието на държавната админист¬рация са промените в държавната политика, на икономическите проце¬си, на административните концепции и на административните струк-тури, на изискванията на гражданите. Модерната държавна админист¬рация е резултат на кумулативното развитие на политика, практика и теория.
Навлизането в XXI век отбелязва решителни промени в ролята на държавата, и в частност на публичната администрация в страните от света. Много от промените имат общи черти - те се явяват отго¬вор на сложна труднопредвидима ситуация, която надхвърля границите на отделните държави и структури. Икономическата, социалната и поли¬тическата реалност, която никога не е била лесна за разбиране, става нарастващо непредсказуема. Технологичната революция, която се извъ¬ршва в основните икономически области, влияе върху производството на стоки и услуги и се отразява на ежедневния живот в държавите, които могат да си я позволят, като в същото време ще оставят още по-назад бедните държави. Политически революции и други промени ще имат силно въздействие върху политическите и социалните организа¬ции. Базисната структура на световната икономика също се променя -тя се превръща в общество на големите икономически блокове, в систе¬ма от регионални бизнесблокове. Промените в едно отделно място предизвикват верижни реакции в реално време в много други части на света.
Нарастващата интернационализация, децентрализация, технически и технологически новости изискват гъвкавост и оперативност в организационните структури, във функциите, състава, моделите и методите на действие на държавната и местната администрация. Нови социални фактори влизат в сферата на администрацията. Процесите на реститу¬цията, приватизацията и развитието на пазарна икономика влияят съще¬ствено върху ролята и организацията на държавната администрация. Електронните технологии променят характера на държавната служба. Демографските структури налагат много сериозни изисквания към обслужването на населението. Появяват се непредвидени здравни и еколо¬гични проблеми. Изострят се социални, икономически, политически и етнически конфликти.
Промените в ролята и съдържанието на държавната администра¬ция трябва да се разглеждат на фона на нарастващата интернационализация и глобализация на обществените процеси.
Необходимостта от непрекъснати промени в държавната админист-рация предизвикват нарастването на значението на науката и образова¬нието в тази област. Как и доколко администрацията е готова да отгово¬ри за решаването на такива и много други растящи по брой, вид и значи¬мост проблеми е основна задача на научните и практическите изследва¬ния върху държавната администрация в развитите държави. Основните административни реформи, които се проведоха в напредналите страни през последните две десетилетия, всъщност не са приключили и няма да приключат. Те представляват един постоянен процес на усъвършенстване на администрацията и непрекъснатото й приспосо¬бяване към новите условия и задачи.
Основни цели на административната реформа.
Най-важните цели на административната реформа могат да се све¬дат към три основни:
1. Подобряването на дейността на държавната администрация и реа-лизирането на целите на държавната политика при най-ниски разходи и при упражняване на демократичен контрол. Това означава повишаване на качеството и производителността на публичната админист¬рация и намаляване на публичните (държавни и обществени) разходи.
2. Преосмислянето на взаимоотношенията между държавата и граж-даните - признаването и възприемането на факта, че гражданите са кли¬енти на държавната администрация. Независимо от отделните полити¬чески и бюрократични виждания и задачи, които се свързват с админи¬стративната реформа, нейната основна роля трябва да е посочена към задоволяването на обществения интерес и защита на правата на граж¬даните. Гражданите са своеобразен фокус и критерий за ценнос¬тите, които се целят с извършването на реформата. Модерната държава възприема и третира гражданина не като подчинен молител, а като кли¬ент на държавната администрация, който е ползвател на администра¬тивни дейности и услуги. Предоставянето на публични услуги на населе¬нието е основното и определящо предназначение на публичната адми¬нистрация - държавна и общинска.
3. Приспособяването на държавната администрация към извършващите се реформи в обществото. Стимулиране на структурната реформа чрез създаване на благоприятна правно-административна среда. Доближаването на държавната администрация до условията на ико¬номическата реформа и в частност „приватизация" на някои държавни административни дейности и прилагането в държавната администра¬ция на методи на частния мениджмънт. Държавната администрация трябва да се преустрои по начин, който да позволи тя най-пълно и ефек¬тивно да отговаря на изискванията на развитието на икономиката в условията на свободния пазар.
Наред с тези основни цели, съществуват редица други важни цели, които обслужват и се отнасят до всички или до някои от основните цели. Например усъвършенстването на правнонормативната основа на държавната администрация, което се разглежда като инструмент за подобряване на дейността на администрацията по осъществяването на изпълнителна власт с по-голяма „прозрачност" и по-богата съдържателност. Създа¬ването на подходящо законодателство в сферата на държавната служба и държавните служители е приоритетно и абсолютно задължително усло¬вие за добре работеща администрация. Развита законодателна уредба е необходима да регулира отношенията между държавата и гражданите, както и между държавния и частния сектор. Нормативната уредба тряб¬ва да осигурява и условията, които да налагат на законодателите и политиците предварително да предвиждат и обосновават какви ще са разходите на държав¬ните дейности и как програмите, които произтичат от техните решения, ще бъдат управлявани в икономически смисъл.
Една от основните задачи на административната реформа е добли-жаването на държавната администрация до условията на икономическа¬та реформа - прилагането в държавната администрация на методи, близ¬ки до икономическите методи на пазарната икономика, и приспособя¬ване на държавната администрация към изискванията на структурната реформа. Държавната администрация трябва да е в състояние да поеме нови задачи, произтичащи от новата роля на държавата в условията на пазарна икономика. Общо изискване е въвеждането на по-конкурентен, оперативен, основан на договаряне стил на взаимодействие между отделните нива на администрацията, между вземащите решения институции и оперативните звена и между звената, които извършват административ¬ни услуги, независимо дали са държавни или частни.
В административната дейност и извършването на административ¬ни услуги за населението вниманието трябва да се измести от униформеното, понякога формално, извършване на административни действия върху предоставянето на по-голям избор за гъвкаво предлага¬не на услуги съобразно нуждите на гражданите въз основа и в рамки и условия, определени от закона.
Гражданите се явяват потребители на платени административни ус¬луги. Услугите са платени, независимо от източника на финансови ресурси и начина на предлагане - от бюджета, от заплащане на такси или друг вид плащане. Те имат съответна стойност (цена) и качество, които след¬ва да отговарят на изискванията на гражданите и организациите като потребители и данъкоплатци. Поради това, потребителите на публични услуги трябва да бъдат защитени срещу евентуално несъответствие в съотношението цена - качество. Това води и до изискване за усъвършен¬стване на механизма за жалби и обезщетения на гражданите за некачес¬твени или неоправдано скъпи административни услуги.
Въвеждане на свързан с горното принцип на еднократно заплащане на публичните услуги, като заплащането трябва да се разбира в широк смисъл, включително „заплащане" по косвени начини, като разходи от социални фондове или разходи на изрични бюджетни пера, а не непре¬менно заплащане от гражданите. Трябва да се подготви методика за обоснован избор в кои случаи услугите следва да се заплащат пряко от гражданите и в кои - чрез държавния бюджет или от други институции и фондове.
Във връзка с икономическите измерения на административната дей¬ност и предоставянето на услуги на гражданите административната ре¬форма изисква:
- да се подобри, или да се създаде ново законодателно регулиране на отношенията между държавния и частния сектор;
- да нарасне връзката между държавния и частния сектор на прак¬тика;
- в някои сфери да се раздели административната дейност по вземане на решения от оперативната дейност по извършване на административни услуги;
- да се въведат критерии за дългосрочна оценка на взетите реше¬ния в държавната администрация;
- да се въведат изменения в стимулите при работата на държавните служители, като по-често се прилага институцията на материалните награди, свързани с крайните резулта¬ти от извършваната работа.
Трябва да се въведат методи на съвременния мениджмънт и механизмът на конкуренция и договорното начало, като например: „приватизация" на някои държавни дейности - създаване на добре работеща система за възлагане и изпълнение на държавни поръчки на конкурсна основа; преразглеждане на институцията на концесиите; използване на договорна система за извършване на обществени услуги от частни или държавни фирми; прилагане на различни системи за субсидиране на администра¬тивни услуги от страна на държавата; прилагане на съвременни мениджърски методи и техники за оценка на ефективността на действащите административни институции; прилагане на съвременни методи за въвеждане, усвояване и оцен¬ка на нововъведенията в административната дейност.
Структурата на държавната администрация трябва да отговаря на промяната в ролята на държавата и нейните задачи в новите условия. Трябва да бъдат определени функциите, задачите и обхватът на държав¬ното управление и едва тогава да се направи фактическото разпределе¬ние на компетентността и функциите между отделни органи и звена на администрацията и да се прецени какви и колко органи и длъжности ще са необходими за осъществяването на тези функции. Някои задачи мо¬гат да се изпълняват от съществуващи и действащи административни органи, за други е необходимо да се развие нов тип администрация. Трета възможност е някои дейности да се изземат от публичния - държа¬вен и местен - сектор и да се възложат на частния сектор (чрез система¬та на концесии, държавни и местни поръчки и пр.). Четвърта възмож¬ност е да се приложат „пазарни" подходи и „пазарни" процеси в публич¬ния сектор.
Държавната администрация трябва да е в състояние да поеме зада¬чите, произтичащи от новата роля на държавата в условията на пазар¬на икономика. Мястото и ролята на държавата и нейната администра¬ция в реституцията, приватизацията, инвестиционния процес, търговс¬кото, данъчното и банковото дело са въпроси, свързани с администра¬тивната реформа: Как и доколко държавата може и трябва да се намес¬ва в икономическата сфера при пазарната икономика? Какъв е балансът на взаимоотношения между държавата и частния сектор? Какъв трябва да бъде обхватът на държаното регулиране в областта на икономиката? -и много други. Държавата трябва да реши какво иска и какво може да запази като държавна дейност, която да се осъществява от държавната администрация, и какво да предостави на частния сектор и на пазарни¬те механизми на регулиране. Пак на тази плоскост трябва да се решат проблеми, отнасящи се до възможности за разтоварване на държавната администрация от възлагането им временно за извършване от частния сектор при използване на формите на концесиите и на държавните и общинските поръчки. За да може държавната администрация да се при-способи към условията на пазарна икономика, тя трябва да съобрази своята организация, правомощия и методи с изискванията на икономи¬ческата реформа. Новото устройство на държавната администрация не може да се формулира, преди да се разбере колко, докъде и какви дейно¬сти и функции държавата оставя за себе си.
Разпределението на функциите в държавната администрация тряб¬ва да отчете и следните основни направления:
- отделяне на дейността на администрацията по вземане на реше¬ния от оперативната дейност по извършване на административни услу¬ги;
- отделяне на търговската от административната дейност на държа¬вата;
- отделяне на публичната от частната собственост;
- практическо отделяне на държавната от общинската собственост;
- постепенно отделяне на социалните фондове от държавния бюд¬жет;
- изясняване и конкретизиране на функциите на всяко звено в държавната администрация на основата на приети закони и други нор¬мативни актове;
- делегиране на правомощия на по-ниските равнища в йерархията;
- децентрализиране на вземане на решения;
- структурни промени и оптимизиране на числеността на персонала.
Усъвършенстването на контрола в администрацията е глав¬но в следните насоки:
- последователно усъвършенстване на всички форми на държавен контрол във финансовата сфера, производството, търговията и другите сфери;
- усъвършенстване на системата на съдебния контрол върху адми-нистрацията, разширяване на приложното поле на административното съдопроизводство;
- усъвършенстване на ролята на Сметната палата;
- усъвършенстване на процедурите по проектирането, съставянето и упражняването на държавния бюджет;
- развитие на системата на вътрешноведомственото планиране, бюджетиране и контрол;
- осигуряване на прозрачност на администрацията и усъвършенства¬
не на системата за информиране на гражданите.
Усъвършенстване на системата на държавната служба и държавни¬те служители става основно чрез:
- създаване на законодателство за държавната служба (закон за държавните служители и друго основно и вторично нормативно регулиране);
- въвеждане на конкурсна система за подбор на някои категории държавни служители;
- нова система за заплащане, включително изменения в стимулите при работата на държавните служители, свързани най-вече с крайните резултати от извършваната работа;
- система за растеж в кариерата, отчитаща не само стажа, но и кон-кретните постижения;
- утвърждаване на нова етика на държавните служители и система за самоконтрол в администрацията;
- системи за осигуряване и пенсиониране на държавните служите¬ли;
- държавно наблюдавана или държавно организирана система за обучение и подготовка на държавни служители.
Преосмислянето на новата роля и формите на взаимоотношение на държавата с частния бизнес и с гражданите трябва да се постави и в аспекта на новия свят, който се развива наоколо. Въпросът за ролята, съдържанието и организацията на държавната администрация трябва да се разглежда на фона на нарастващата интернационализация и глобализация на обществените процеси - икономически, политически, со¬циални, технологически и т.н.
Фактори и ограничения при реформирането на държавна админист-рация.
Основните проблеми на административната реформа у нас, въпре¬ки че техните прояви са засилени в многократна степен от политическа¬та и икономическата обстановка на предходния период, не се различа¬ват от проблемите, пред които е изправена държавната администрация и в другите държави по света.
Някои от най-значителните фактори, които имат отношение и въздействат върху съвременното състояние на публичната администра¬ция понастоящем, са:
- засилващи се промени във всички сфери на живота на
обществото;
- политически противоречия;
- бърза и рязка социална диференциация на населението, спадане на стандарта на живот за големи слоеве на населението, финансова неста-билност на държавата и банките;
- промени в технологиите, икономиката и организацията на производство и търговия;
- нарастваща интернационализация в икономиката, полити¬ката и правото;
- осъзнаване колко важни са за гражданите и за бизнеса ефикасност¬та и ефективността на административната дейност;
- изискванията за защита от неправилни и незаконни действия на администрацията и за равноправни и достъпни начини за обезщетение при такива действия;
- сложност на задачите, поставени пред държавната и местната ад-министрация, при които, дори и целите да са точно определени, поняко¬га е трудно да бъдат намерени ефикасни решения (например борбата с престъпността, подобряване на жилищната политика и пр.);
- използване и на участници от частния сектор за произвеждане на административни услуги.
Административните промени в преходния период се извършват в социална среда, която сама по себе си също търпи изменения, като:
- исканията и очакванията на хората, породени от безработица, нисък жизнен стандарт и пр.;
- засилен контрол от страна на населението и средствата за масова информация към държавната и местната администрация;
- по-ниска степен на търпимост;
- повишени изисквания за по-добро качество на административна¬
та дейност и по-голям избор на административни услуги.
Най-големите недостатъци на държавната администрация, ре-гистрирани в по-голямата част от страните, провеждащи администра¬тивна реформа, които се проявяват понастоящем у нас, са:
- държавната административна система не е ефикасен дистрибу¬
тор на ресурсите;
- държавната администрация не е ефикасен производител на адми-нистративни услуги за населението в тяхната цялост;
- администрацията е съсредоточена повече върху спазването на про-цедурите, отколкото върху постигането на целите (все още спазването на процедурите се счита за по-важно от постигането на резултати в адми-нистративната дейност и административният и съдебният контрол са съсредоточени върху преценка на процедурите, а не на резултатите);
- много държавни служители са дезаинтересовани от резултатите на административната дейност;
- икономически тежести са възложени върху гражданите и бизнеса;
- размерът и сложността на задачите надхвърлят възможностите на традиционната администрация;
- политизацията в държавата създава конфликти между различни¬те нива и органи в системата на държавната и местната администра¬ция (например кмет и правителство или кмет и общински съвет са от различни политически групировки).
Допълнително други недостатъци се забелязват в някои страни:
- значително раздалечаване между законовата уредба и нейното практическо прилагане;
- нестабилни административни структури като своеобразно продъл-жение на чести реорганизации;
- засилена ведомственост при намалена междуведомствена и междусекторна координация;
- централизация на решенията и липса на яснота за делегирането на правомощия на по-ниски равнища в администрацията;
- недостатъчен системен контрол и оценка на резултатите от дей¬ността на администрацията;
- недостатъчно изяснени правомощия на местната администрация и малки финансови възможности за реализиране на самостоятелна дей¬ност;
- арогантност на администрацията, противопоставяне на служите¬ли и граждани;
- корупция в държавната администрация.
Ограничения възникват и относно възможностите на пуб¬личната администрация да удовлетворява своите собствени критерии за изпълнение. Администрацията като специфична система за производ¬ство на обществени блага и услуги може просто да не е в състояние (поради липса на финансови средства, квалифицирани кадри, политическа или социална изолираност) да отговори на новите задачи, които държав¬ната политика и законодателството поставят пред нея.
Възможно е последните години на финансови ограничения също така да са деморализирали административното обслужване на населението и да са понижили неговото качество. Те може да са станали причина и за намаляване на възможността на държавната администрация да привлича и задържа на работа висококвалифициран персонал.
Настоящите административни реформи са силно повлияни от бюджетни съображения и трябва да отчитат факта, че дейността на държавната администрация се осъществява в условията на ограничени финанси.
Ефективността на дейността на държавната администрация е от основно значение за модерната държава. Но прекаленото концентрира¬не върху разходи и резултати от дейността на държавната администра¬ция може да доведе до изкривени, социално неудовлетворителни реше¬ния и да предизвика неблагоприятни и нежелани странични действия като например:
- разходите могат да излизат извън бюджета и да бъдат трудно контролирани;
- нивото на административните услуги като количество и качество може да спадне;
- цената на административните услуги и услуги за гражданите може да се увеличи;
- дерегулацията и приватизацията могат да създадат обстоятел¬ства, които да наложат някои форми на нова намеса от страна на държа¬вата;
- поощряването и развитието на частния сектор може да бъде заба¬вено, и т.н.
Друго сериозно ограничение, което трябва да се вземе предвид, е свързано със заплахата от незаконни действия на администрацията. Колкото повече гражданите и бизнесът са зависими от административ¬ни актове и действия, толкова по-голяма е възможността за злоупотреба с административна власт. Създават се условия за „административен рекет", при който административните органи могат да изискват „бла¬годарност" от страна на гражданите за действия, който те са длъжни да извършат по закон.
Използването на договори за извършване на административни дей-ности и услуги създава нови форми на търговски отношения между държавната администрация и частния сектор, както и между частните производители и гражданите. Това може да има своя отрицателен ефект върху отговорността за извършване на административни услуги, върху качеството на предлаганите услуги, а в дългосрочна перспектива то мо¬же да се противопостави на целите на държавната политика, на функцио¬нирането на държавната администрация, а оттам - евентуално и на задо¬воляването на нуждите на гражданите.
Законодателната основа на концесиите и възлагането на държавни¬те поръчки може да изиграе много важна положителна или отрицателна роля при удовлетворяване изискванията на реформата. Интернационализацията се превръща в неотделим фактор при разработването на стра¬тегията на административната реформа.
Трите основни направления, в които интернационализацията въздейства върху публичната администрация вътре в страната, са след¬ните:
- нарастващата динамика на всички страни и елементи на интерна-ционализацията, т.е. нарастващото влияние на другите страни и на межд-ународните институции върху националната политика на отделната страна и нарастващият респект, който националната политика изразява към международната политика и особено към икономическите й пред¬ложения;
- еднаквост или подобие на проблемите, които съществуват в раз-личните страни, и оттам нарастване на въпросите, които се обсъждат в международен план и на международни срещи на правителствено ниво, например борба с тероризма, изграждане на градовете, изхранване на населението, нови административни технологии, и др;
- изисквания към публичната администрация да измени и пригоди съществуващите институции, процедури и техники, за да съответстват на подобни структури в другите страни или международните организации и така да се осигури междуинституционна връзка и обща политика на международно и надправителствено ниво.
Подходи и стратегии към административната реформа.
Съществуват много и различни подходи към проучването, разбира¬нето и реформирането на държавната администрация. Един от тях е да се изследва нейната организационна структура, институционните меха¬низми, органите, службите, взаимоотношенията между тях. Друг начин е тя да се свърже със законодателната дейност и политиката. Към адми¬нистрацията може да се подходи от гледна точка на държавната служба и държавните служители. Изследването на социално-политическия, ико¬номическия и културния контекст на отделно административно ведомст¬во е също полезен подход за по-ясното възприемане на съотношението на частите в единната административна система. Административната практика и изпълнителските дейности са важни отправни моменти за оценка на ефективността на администрацията, качеството на вземането и изпълнението на решенията, съответствието между правомощия и нуж¬ди. За публичната администрация може да се говори в пари, а също и в числа. Могат да се изброят още много начини, по които да се пристъпи към материята на публичната администрация. Но винаги първият и най-важният фактор ще бъдат хората.
В днешно време публичната администрация във всяка държава е огромна организация, обхващаща дейностите буквално на милиони служители и засягаща многобройни страни от всекидневния живот на всеки гражданин. Голямото разнообразие на методите на администри¬ране в различните страни и местни територии е отличен пример за бо¬гатите възможности в административното устройство, организация и дейности. Демокрацията, както и администрацията, не може просто да бъде изнесена от една страна и внедрена в друга. Но опитът на демок¬ратичните институции, на ефективността на работещите структури и механизми може да бъде споделен, анализиран и използван в съответ¬ствие със спецификата на националните и местните условия.
Административната реформа може да приеме различни форми, кои¬то обикновено се прилагат кумулативно. Например.
Регулативна реформа или „реформа в регулативните техники". На първо място тя включва усъвършенстване на законодателството и дру¬гите регулативни механизми, отнасящи се до държавната адми¬нистрация. Второ, тя включва опростяване на регулативните форми и процедури. Трето, намаляване на стриктно регулативната функция на държавата и заменянето й там, където е възможно, с механизми на па¬зарната икономика.
Структурна реформа. Структурната реформа не е само в икономи¬ката. Структурна реформа се извършва и в администрацията, където по съображения за адекватност и ефективност се извършват промени във функционалната и в организационната структура на държавната адми-нистрация. Неправилна е практиката обаче нововъзникнали функции на държавата да се удовлетворяват непременно чрез създаване на нови държавни административни институции и звена, като при това стари¬те, опразнени вече от съдържание институции често продължават свое¬то съществуване.
Съществуват три основни стратегически алтернативи за развитие на реформата:
Стратегия на тоталната промяна - започване и осъществяване на реформата едновременно и паралелно във всички звена на административната система и по всички направления на реформата. Тази страте¬гия дава най-бързи и трайни резултати, като може да се разчита на най-голям общ ефект. Недостатък е необходимостта от големи разходи - фи-нансови, човешки, организационни и други. Тази стратегия изисква го¬леми разходи, независимо от състоянието на икономиката, и едновремен¬но налага концентриране на големи ресурси.
Селективна стратегия - развиване на реформата само в отделни сфери на дейност на отделни равнища и за избрани направления на реформата. Недостатък е продължителността на така организираната реформа и нарушаването на синхрона между отделните елементи на административната система.
Комбинирана стратегия - постепенно и поетапно развитие на промените, с цялостно обхващане на системата и постигане на резултати в най-важните елементи на реформата.
Интернационализацията и приближаването на националното зако-нодателство и административна практика към европейското право и международната административна практика е важен аспект при разра-ботването на стратегията на административната реформа.
Опитът на Европейския съюз. Прилагане на принципите на Бялата книга за интегриране в Европейския съюз в сферата на съответното законодателство и интегриране за административното обслужване на свободното движение на стоки, капитали, хора и други, което за нас оз¬начава сближаване на законодателството и административната прак¬тика с тази на страните от ЕС.
Опитът на ЕС може да се използва конкретно предимно при очерта¬ване на предстоящите задачи на държавата, свързани със следното:
- по-ясно разбиране в кои сектори и къде могат да бъдат използва¬ни държавната, частната или смесената форма на извършване на адми-нистративни услуги, както и как държавният и частният сектор могат да си взаимодействат;
- по-добри начини за измерване и оценяване на изпълнението на административните дейности и услуги и осигуряване на отчетност и контрол;
- по-тясна връзка между нормотворческия процес и процесите на вземане на конкретни решения в администрацията;
- приближаване на националното ни законодателство до
законодателството на Европейския съюз.
Критерии за достигане на ново равнище на администрацията при осъществяване на административната реформа са:
- качеството на административното обслужване;
- устойчивост на административната система;
- икономичност на административната система;
- адаптивност на административната система към европейските
структури.
Публичност на административната реформа.
Много важен елемент на административната реформа е нейната пуб-личност. В гражданското общество в информирането на гражданите и формирането на отношението им към реформата на държавната адми-нистрация могат да се прилагат поотделно и в комбинация редица меха¬низми:
- Активно използване на средствата за масово осведомяване -печат, телевизия и радио.
- Използване на съществуващите форми за отчитане и реагиране на проблемите на гражданите чрез системата на сигналите, жалбите и молбите на гражданите, административното съдопроизводство и други институции.
- Използване на формите на социалното партньорство за отразява¬не на интересите на организираните служители и работодатели чрез профсъюзите.
- Използване на научните работници и институции като академич¬ни рецензенти на дейностите по административната реформа и източ¬ници на нови идеи и предложения.
- Формиране на „прозрачна" администрация чрез предоставяне на достъп на гражданите до информация в администрацията чрез леснодос¬тъпни техники и технологии.
- Предоставяне на информация за откритите решения на админист-рацията с помощта на информационни мрежи от типа на Инфотел, Интернет и др. подобни за всички интересуващи се у нас и в чужбина.
- Оповестяване на ежегодния отчет за състоянието на администра¬цията и хода на административната реформа, и др.
Преосмисляне на държавната администрация
Модерната държава, за да може успешно да изпълнява ролята си за осигуряване икономическо и социалното благоденствие в страната, е пос-тавена пред необходимостта да преосмисли основни институционни и функционални характеристики на администрацията, като:
1. Централната държавна администрация - правителството - трябва да се концентрира върху осъществяването на процес на ефективна държавна политика, включваща инициативата, формулирането, оценката и подсигуряването на изпълнението на тази политика. Вместо да взема конк-ретни решения и да се старае да се намесва оперативно в управлението на отделните сфери и отрасли, правителството трябва да се съсредоточи върху изработването на съответна държавна политика в отделните отрас¬ли - здравеопазване, образование, социално осигуряване, индустрия, зе¬меделие и др. Това изисква изграждането на различни институционни механизми.
2 Децентрализация на държавната дейност. Тенденцията към нара-стваща децентрализация на държавното управление има много и различни прояви в условията на демократизация и участие на гражданите. Областите и общините могат да бъдат в много по-добро положение, отколкото централното пра¬вителство, по отношение на техните способности да приспособят и наго¬дят цялата администрация към реалните нужди на тяхното население, а по този начин и да използват ресурсите по-ефективно. Съвременната тен¬денция към децентрализация съживи интереса към местното управление - демократизация, административна ефективност, икономическо развитие и мобилизация на ресурсите на местно териториално ниво. Вниманието особено се фокусира върху ролята на общините за създаването на терито-риални модели на икономическо развитие. Новата роля на общините за¬силва тенденцията те да придобиват все по-голяма независимост. Такава тенденция, колкото и противоречиво да изглежда на пръв поглед, подпо¬мага задачите на централната държавна власт. Тя дава възможност фун¬кции от национално значение, като тези на икономическото развитие и използването на ресурсите, опазването на околната среда, пре¬дотвратяването на етнически и други конфликти, да се изместят надолу, до нивата, които са по-близо до населението.
3. Държава, изградена като „мрежа", а не като „пирамида".
Самата държавна администрация за настоящия период запазва характера си на пирамида, в смисъла на ясно очертани линии на компе-тентност, ръководство, подчинение, контрол и отговорност. Появява се обаче тенденция в най-развитите държави да заменят сега съществуващата йерархическа пирамидална структура на държав¬ната организация със структура, която има схема на „мрежа". Един от големите проблеми е как да се оптимизират ограничените ре¬сурси и това може да бъде постигнато по-добре чрез използване на заед¬но работещи и вътрешно свързани мрежи от институции, което допри¬нася за подобряването на координацията и подпомага усилията да се постигне икономия на суровините и на използването на енергията. Тра¬диционните йерархически пирамиди на държавната администрация създават условия за бюрократичност, скованост, липса на гъвкавост, инерция, безплодни спорове относно властта и правомощията, бавност, повторения и дублиране на дейности, и най-важното – нерационално използване на ресурсите.
4. Развиване на връзките между различните нива и отрасли на държавното и ме¬стното управление. Управлението на мрежите и устройствата, които ще свързват централното държавно ръководство със силно децент-рализираните области и общини, както и стимулирането на процеса на изработване на държавна политика за всеки отрасъл, изисква създаването на специфични възможности за адми¬нистрацията, която ще осъществява връзката между централната и мес¬тната власт, както и между отделните административни зве¬на на едно и също ниво. Това не е въпрос само на по-добра координа¬ция. Това е развитие на идеята, че целите на публичната администрация могат да бъдат постигнати само чрез комбинираните действия на раз¬лични институции и органи.
5. Гъвкави организационни модели. Старите организационни струк¬тури от типа на „идеалната бюрокрация" на Вебер не могат да се запа¬зят в условията на несигурност и непрекъснати промени в сегашната ситуация. Новите условия изискват гъвкави структури, които позволя¬ват на организациите да се адаптират по-лесно и непрекъснато в съответствие с продължаващите изменения. Матричните организаци¬онни структури, които не са стриктно определени и които се създават под влияние на опита на другите страни за изпълнението на отделни специфич¬ни проекти, са много по-подходящи и по-ефективни. И сега съществуват примери за такива „корпорации" в бизнеса, които представляват ком¬бинация от десетки фирми, които се обединяват да постигнат някаква пазарна цел или да се възползват от възможността за технологическа инвестиция и след като целта бъде постигната, връзката между тях пре¬става да съществува. В много развити страни такива „корпорации" в административната дейност се използват на общинско или областно ниво за решаване на проблеми, които засягат повече от една територи¬ална единица.
6. Нов управленски стил в публичната администрация. Формалните организации и процедури са необходими за функционирането на пуб¬личната администрация, но крайното изпълнение е свързано с активен мениджърски стил. Новият тип мениджър в администрацията отго¬варя на неговата позиция като един от „играчите" в обществените проце¬си, който непрекъснато се договаря с други участници. Той трябва да е в състояние да забележи, отдели и да се съсредоточи върху стратегичес¬ките проблеми, да действа децентрализирано. Мениджърът в публичния сектор трябва да напомня на мениджъра в бизнеса. Обучението на публичните мениджъри трябва да бъде планов процес за подготовка и задълбо¬чена професионална специализация, съответстваща на спецификата на публичния сектор. Мениджмънтът в публичния сектор има особен ха¬рактер. Той се различава от мениджмънта в другите сектори на икономи¬ката и тази негова специфика трябва да се изучава основно във връзка с обучението и административната практика
7. Преоценка на персонала. Институцията на държавната служба и държавните служители трябва да отговаря на новото развитие в публич¬ната администрация. Държавната служба, и въобще подборът и издига¬нето на персонала, трябва да бъдат изградени на базата на изцяло модер¬ни професионални критерии, на добра информация и пълна ангажираност, да бъдат добре категоризирани, да бъдат оценявани в зависимост от реалното изпълнение на задълженията и задачите, да се предвиждат възможности за продължаващо обучение и квалификация.
8. Внимание към гражданина. Преосмисляне на публичната ад-министрация означава най-вече даване на реална власт на гражданите, осъзнаване, че те са „клиенти" в публичния сектор. Държавната служба трябва да придобие истинското си значение, че тя е институция за об¬служване на гражданите, поради което тя трябва да отговаря и да се приспособява към реалните нужди на гражданите, да разпознава и опре¬деля тези нужди с внимание, да отговаря пред гражданите, като акцентът се поставя върху това, какъв е резултатът от административното дейст¬вие или решение за гражданина.
9. Учрежденска административна култура. Предвижданите из¬менения в структурата и стила на публичната администрация ще продъл¬жат дълго време и ще изискват постепенни и много внимателно избра¬ни действия и поведение. В тази обстановка е много важно да се изгра¬ди учрежденска административна култура, която да въздейства за промяна в ръководството, позициите, мненията, поведения¬то, отношенията и „митовете", които биха могли да затруднят тази промяна. В административните организации трябва да се създаде атмосфера, която да насърчава нововъведенията, в която традиционната логика да може да бъде оспорвана, където грешките на новото да не бъдат отрича¬ни, а да се използват за придобиването на опит при търсенето на по-ефективни пътища.
10. Доверие. Издигане на авторитета на държавните институции при
спазване на принципа за разделяне на властите. Доверието в публична¬
та администрация трябва да бъде възстановено. В много страни дове¬
рието в държавната администрация е разрушено поради неговата
неефективност, безпомощност, бюрократичност. Много често държав¬
ната служба се свързва директно с нейната неефективност. Доверието в
администрацията е фундаментален въпрос, когато „интелигентната"
държава трябва да изпълни сложните и деликатни задачи на бъдещето.
Ако държавата и гражданите трябва да работят като участници в един и същ процес, като „играчи" от един и същ отбор, отношенията между тях трябва да се градят върху взаимно доверие. Много важно условие за това е държавните служители да чувстват, че тяхната работа се оценя¬ва и приема положително от населението.
11. Интернационализация. Приближаване на националното законо-дателство и административна практика към европейското право и принципите на международната административна практика.
12. Регионализация. Регионализацията е модерен подход на изслед-ване, въздействие и използване на обществените и природните системи в тяхната връзка. Най-общо регион означава част от земната повърхност - територия, която има сравнително хомогенен характер по отношение на история, икономика, растителност, население или други подбрани ха-рактеристики, обединени от стремеж за постигане на определени общи за тази територия цели. В последните години в Европейския съюз, а и в цяла Европа, се налага тенденция към регионализация, която се проявя¬ва както в микро, така и в макро мащаб. Регионализацията разчиства пътя пред по-нататъшна интеграция на страните от Европейския съюз по формулата, която може да се синтезира като „развито местно само¬управление - силни регионални структури - национални държави, загу¬били монополните си позиции в обществото - интегриран и проспериращ Еврпейски съюз". Регионалният подход се разглежда колкото като инструмент за местно териториално въздействие, така и като инструмент за решаване на глобални проблеми. Двете катего¬рии системи - обществени и природни - имат глобален характер в ма¬щабите на страната и съответно конкретни регионални измерения в дадена територия, надхвърляща и несъвпадаща с границите на съот¬ветни държави. Силно изразената тенденция на регионализация пре¬връща регионите в предпочитани партньори на европейската сцена, а регионалните програми - в предпочитани форми на сътрудничество, субсидиране, инвестиране и развитие. Регионите се очертават като бъдеща транскултурна и транснационална форма на организация и коопери¬ране, за постигане на общи цели в икономическото, културното, полити¬ческото и административното развитие на общностите на определена територия. Тенденцията е към установяване на силни регионални струк¬тури, със собствени нормотворчески правомощия и широка компетент¬ност, със собствени финанси и оглавявани от избран от населението орган. Регионалните структури се възприемат като транснационални форми на организация и администрация, за сметка на които национал¬ните държави губят или отслабват част от суверенитета си. В национа¬лен мащаб регионалните структури се разполагат между централното ниво на държавно управление и общините.