Лекции по Икономика

4. Оперативна самостоятелност и обвързана компетентност

Всекидневно административните органи са изправени пред въпро¬си като: „Трябва ли да се даде строително разрешение на гражданина X, за да си построи гараж?", „Трябва ли да се отнеме разрешителното на продавач на сергия", „Каква трябва да бъде цената на електрическия ток?, „Трябва ли да се въведе режим на тока?", „Кои предприятия да бъдат включени в списъка за приватизация?",, Да се отпусне ли помощ и в какъв размер на пострадало от наводнение селище?", „Къде да бъде разрешено паркирането на коли и къде - забранено?",, Да се въведе ли задължителна ваксинация против грип?" и стотици други като тях.
Административната дейност в голямата си част представлява из¬бор на действия в съответствие с преценката на възникналия проблем и съществуващите обстоятелства.
Възможността на административните органи да могат да преценя¬ват и избират своите действия е проява на т.нар. дискреционна административ¬на власт или административна дискреция. Дискреционната админис¬тративна власт очертава свободата на преценката на администрация¬та. В чуждата административно-правна литература за тази проява на административна власт се използват различни термини: „дискрецион¬на власт", „административна дискреция", „свободно усмотрение", „преценка за целесъобразност", „самостоятелна оценка". В българската административно-правна теория дискреционната административна власт се нарича „оперативна самостоятелност". (В нормативните и съдеб¬ните актове, обаче, това понятие не се използва. Вместо него се използ¬ват изразите „правилност", „целесъобразност", „предоставяне на пре¬ценка на административния орган".)
.Оперативната самостоятелност означава правната възможност на административния орган да прецени и избере едно свое поведение в рамките на закона и съобразно целта на закона. Оперативната само-стоятелност е предоставената по закон възможност на административния орган да преценява дали, кога, как и какво решение да вземе при осъще¬ствяване на дейност от своята компетентност.
Оперативната самостоятелност в дейността на администрацията е проява на творческото начало, съчетано с прилагането на законността в условията на демократичната държава. Оперативната самостоятелност е характерен белег на функционирането на публичната администрация. Тя се налага от многообразието и динамиката на административната дейност. Постигането на основните задачи на държавната политика изисква, от една страна, цялостно и единно държав¬но управление, а, от друга, възможност за администрацията да отговаря на отделни, конкретни, временни нужди и искания.
Оперативната самостоятелност е самото сърце на административната дейност. Оперативната самостоятелност на административните органи е механизъм за проявяване на инициативност, активност, актуалност и конкретност в административната дейност. Оперативната самостоятелност означава известна самостоятелност на административния орган за опера¬тивно решаване на въпросите от сферата на неговата компетентност. Ад¬министративните органи, чиято основна задача е изпълнението и творчес¬кото осъществяване на държавното управление, се нуждаят от определена степен на самостоятелност в тяхната дейност. Законите не са в състояние да предвидят и определят всички възможни ситуации, които ще настъпят в реалния живот. Затова правото установява известна гъвкавост в дейността на админист¬ративните органи, която позволява възникналите проблеми да бъдат разрешавани по възможно най-добрия за обществото начин в съответствие не само с изискванията на правото и законността, но и с изискванията на развитието на обществените отношения, с изискванията на морала и гри¬жата за човека съобразно конкретната обстановка.
Оперативната самостоятелност е самостоятелност, определена от закона и ограничена от рамките на закона. Оперативната самостоятел¬ност не означава своеволие или беззаконност в действията на админист¬рацията. Оперативната самостоятелност е административна юридическа дейност, осъществявана в изпълнение на закона, въз основа на закона и в рамките на закона. Тя е дейност, предвидена и осъществявана за изпъ¬лнение на закона. Поради това всички варианти на действие, които мо¬гат да се предприемат от съответния орган при упражняване на опера¬тивна смостоятелност, трябва да са предвидени от закона. Те трябва да влизат в кръга на компетентноста на органа и по своето съдържание и цел трябва да са в съответствие с действащите закони.
Оперативната самостоятелност не е самоцелна възможност за действие на админист¬ративния орган. Като възлага властта за упражняване на оперативна са¬мостоятелност на даден орган, законодателят има предвид постигането на определени цели при осъществяване на компетентността на органа. Той счита, че органът ще се справи най-добре с възложените му функции, ако има правна възможност да преценява и избира своите действия съоб¬разно с конкретната обстановка. Най-важната характеристика на опера-тивната самостоятелност е нейната роля в механизма на държавното уп-равление - да изпълни и да приложи най-качествено закона съобразно конкретната ситуация. Тя е една от възможностите на процеса по превр¬ъщане на абстракцията на закона в конкретни актове и действия.
Ако не е предвидена оперативна самостоятелност в действията на административния орган, тогава той действа в условията на „обвързана администрация" или „обвързана компетентност". Когато правната нор¬ма предвижда възможност за административния орган да избира в опре¬делени предели своето поведение и своите действия, този орган, както беше посочено, действа в условията на оперативна самостоятелност. Но има случаи, при които правната норма не предоставя такава възможност на административния орган и го задължава да действа по един точно опре¬делен начин. Когато правната норма пряко диктува действията на ад-министративния орган и не му предоставя възможност сам да ги пре¬цени и избере, т.е. когато разпоредбите на правната норма могат да се изпълнят само чрез едно точно определено от закона поведение на адми-нистративния орган, тогава този орган действа с „обвързана компе-тентност". При оперативната самостоятелност законът създава основата и рамките, вътре в които административният орган разполага с избор на варианти на решение, между които съобразно с конкретния случай изби¬ра най-доброто според него решение. При „обвързаната компетентност" законовата норма насочва категорично само към едно определено реше¬ние, което административният орган трябва да вземе при наличието на предпоставките, предвидени от закона. В случаите на „обвързана компе-тентност" административният орган няма възможност (не му е дадена дискреционната власт) за преценка и съобразяване на поведението си с конкретния случай. Той не прави преценка на фактическата обстановка с цел да реши дали и как да действа. Той извършва проверка, за да конста¬тира дали са налице предпоставките, предвидени в правната норма, и ако установи наличието им, действа по нормативно предписания му на¬чин. При „обвързаната компетентност" съществува известен автоматизъм в съотношението закон - административна дейност. Липсва творческото начало и отчитането на конкретната обстановка. Ако и когато админист¬ративният орган установи наличието на условията, предвидени от зако¬на, за съответното административно действие, той пряко пристъпва към осъществяване на това точно посочено действие. При наличието на нор¬мативно предвидените предпоставки поведението на административния орган е точно определено. Той не може да не извърши предписаното му от закона юридическо действие. Тук даже не може да се говори за същинско решение, тъй като административният орган е задължен да действа по един точно определен начин. Класически пример за „обвързана компе¬тентност" са действията на данъчната администрация. При определен доход на лицето му се налага точно определен данък „общ доход". Финан¬совият административен орган няма право да преценява дали да облага лицето или в какъв размер да бъде данъкът. Законът точно е определил условията и реакцията на дейността на органа. Компетентността е „об¬вързана" до такава степен, че направо се използват таблици за определя¬не на данъка. По същия начин стои въпросът с отпускането на помощ за новородено дете: законът е предвидил точно какъв е размерът на тази помощ за първо, второ, трето и така нататък дете. Съответният орган трябва само да провери дали са налице условията за прилагане на този закон, т. е. да провери дали има акт за раждане; дали лицето, което иска да получи помощта, е родител на детето; кое по ред е детето и прочие. Но веднъж вече установил, че всички условия са налице, административният орган е длъжен да изплати помощта в предвидения от закона размер. Той няма право на разсъждения и преценка дали семейството е бедно или богато, дали размерът на помощта да бъде по-голям или по-малък, дали да се изплати и на кого. Неговото поведение е „обвързано" от закона. Правната норма пряко и определено диктува вида, съдържанието и пос-ледиците на акта, който трябва да бъде издаден в условията на „обвърза¬на администрация". По съвсем различен начин стои например въпросът по отпускане на социална помощ на социално слаби лица, който е предо¬ставен за решаване в условия на оперативна самостоятелност. При от¬пускане на социална помощ на социално слаби лица законът е определил някои общи рамки, но вътре в тях съответният административен орган решава дали да отпусне помощ, в какъв размер, кога и т. н. Упражнявайки оперативна самостоятелност, той преценява всеки конкретен случай и с оглед на конкретните обстоятелства - възраст, семейно положение, здравословно състояние, други емоционални или морални критерии - опре¬деля да бъде ли отпусната помощ и в какъв размер.
„Обвързаната компетентност" обвързва административния орган само по отношение на определени негови актове и действия. Тя по прин¬цип не се отнася до всички правомощия от неговата компетентност. Затова понятието „обвързана компетентност" не е съвсем прецизно и се приема условно. Това е и причината вместо него да се употребява поня¬тието „обвързана администрация". Един и същ орган в зависимост от законовите разпоредби може да решава едни въпроси от своята компе¬тентност в условията на оперативна самостоятелност, а други - като „обвързана компетентност".
В зависимост от степента на обвързаност на осъществяването на административната дейност от предписанията на законовите норми могат да се обособят различни групи случаи:
Една класификация разделя случаите основно на две групи - група А и група Б. В случаите от група А административният орган, първо, не може да не извърши или да не изпълни юридическото действие по иска¬не на гражданина, и, второ, не може да избира формата на решението на дадения въпрос и определянето на последиците от решението. Всички указани въпроси предварително са уредени с нормативни предписания, на които се подчинява административният орган. По силата на правно¬то предписание, на което дейността на административния орган се под¬чинява безусловно, от определени факти произтичат определени послед¬ствия. В случаите от група Б възникването на определено фактическо положение може, но не е задължително, да предизвика определени прав¬ни последици. Нормативното предписание не свързва безусловно и задъ¬лжително определено положение с настъпването на определени после¬дици.
Друга класификация възприема 4 степени на обвързаност на адми-нистративната дейност от законовите разпоредби, които се проявяват в четири различни форми на „обвързана компетентност". Първата сте¬пен на обвързаност означава възможност за избор на действие или въздържане от действие, но в случай, че веднъж вече действието е избра¬но, административният орган е длъжен да действа по-нататък по опре¬делен начин, т.е. проявява се оперативна самостоятелност в първата фаза на процеса, когато органът има право да реши дали да действа, или не. Но ако той реши да действа, от този момент нататък в последва¬щите фази на административния процес той ще действа в условията на „обвързана компетентност". Втората степен означава задължение на органа да действа по определен от закона начин, но съществува възмож¬ност за органа да избира момента на действие, т.е. оперативната му самостоятелност се проявява само по отношение на определяне на вре¬мето на неговото действие. Третата степен е тази на същинската „обвързана компетентност" - административният орган е длъжен да дей¬ства по определения от закона начин и в определен момент или промеж¬дутък от време. Той няма възможност на собствена преценка относно нито един от елементите на действието. Четвъртата степен охваща край¬ните случаи на „обвързана компетентност", когато администрацията трябва и може само да регистрира решения или факти, продукт на воля¬та на други органи или лица.
От гледна точка на това дали законодателят е предвидил в закона съществуването на всички възможни случаи в административната дей¬ност и като ги е предвидил, дали е поискал да ги регламентира, така че да обвърже по задължителен начин административните органи, могат да се обединят 5 групи случаи: 1. винаги предвидени и винаги обвърза¬ни; 2. винаги предвидени и често обвързани; 3. обикновено предвидени, но рядко обвързани; 4. случайно (по повод) предвидени, но никога необ¬вързани; 5. изобщо непредвидени. Последният случай - изобщо непред¬видени - е теоретично невъзможен в нашата правна действителност. Административният орган не може по никакъв начин да решава въпро¬са за пръв път със свое решение, ако такъв случай не е уреден в закон. Първите два случая (1. и 2.) спадат към категорията на „обвързаната компетентност". Във вторите два случая (3. и 4.) има упражняване на оперативна самостоятелност.
Оперативната самостоятелност и „обвързаната компетентност" се използват от законодателя в различни комбинации в зависимост от ха¬рактера на въпросите и определеността, която той желае да постигне в резултатите от действията на административния орган. Възприетият образец за решаване по един и същ начин на всички възникнали или възникващи въпроси от един и същ вид при „обвързаната компетент¬ност" може да изглежда понякога несправедлив или неоснователен спрямо някой отделен случай. Но „напъхването" на отделния случай в предва¬рително законоустановения модел на решение е подчинен на по-общи цели и интереси. Законодателят е запознат с различието в конкретните случаи, но е преценил, че то не е съществено спрямо желаното развитие на съответните обществени отношения, и че един постоянен отговор или постоянни критерии в решаването на въпроса защитават по-добре като цяло интересите на гражданите и целите на държавата. Оперативната самостоятелност е нежелателна и неполезна в случаите, когато общото регулиране с точно определени правила служи по-добре на целите на държавното управление (за държавата е по-важно да събере данъка върху общия доход, отколкото да отчита индивидуални различия в случаите на данъкоплатците).
Оперативната самостоятелност и обвързаната компетентност се опре¬делят още при установяване компетентността на органа. Това са право¬мощия на органа с различни ограничения. Овластяването на органа да действа по изпълнение на възложената му компетентност включва и съдържанието на това овластяване - каква власт и при какви условия. И докато при оперативната самостоятелност условията и моделът на по¬ведение на органа са дадени много по-общо в компетентността му и могат да поемат в себе си различно многообразие на условия и поведе¬ние, при обвързаната компетентност условията и моделът за осъ¬ществяване на правомощията от компетентността са установени стрикт¬но и органът се явява нещо като препредавател на общото нормативно разпореждане спрямо отделния случай.
Твърде често правните норми определят оперативната самостоятел-ност, като посочват само общите рамки на дейността на органа и пред¬виждат органът да действа „по целесъобразност", „при необходимост", „в обществен интерес" и пр. Оправомощаването за упражняване на оперативна самостоятелност може да се постигне от законодателя и чрез включване на съответни „неопределени" или „недоопределени" понятия. Използването на „неопределени понятия" в правните норми обосновава упражняване на оперативна самостоятелност. Законът не свързва „неопределените" поня¬тия само с едно предварително точно определение на тяхното съдържание и граници. Употребявайки такива понятия, законодателят е предоставил на административния орган възможността да вмести в тях конкретния случай, който притежава общите характеристики на хипотетичния случай, описан чрез „неопределеното" понятие. Така например понятията „види¬мост", „намалена видимост" и „ограничена видимост", използвани в Зако¬на и Правилника за прилагане на Закона за движение по пътищата, нямат определени обективни количествени и качествени показатели. Съдържани¬ето на понятието подлежи на преценка. Решението на органа зависи от пре¬ценката му за приспособяването на това понятие към конкретния случай и към смисъла на правната норма. Такова е и понятието „съобразена ско¬рост". Съответният орган трябва да прецени дали водачът на пътното пре¬возно средство при избиране на скоростта на движение се е съобразил с атмосферните условия, с релефа на местността, със състоянието на пътя и т. н. Специфичен пример за ролята на неопределените понятия и широките прояви на оперативната самостоятелност е случаят, когато в компетентно¬стта на орган са включени правомощия за даване на награди. Няма никак¬во задължение за органа да раздава награди. Той може да прецени на кого, за какво и каква награда да даде. Нормативните актове в тази област из¬ползват изрази като „за заслуги", „особено важни успехи", „особена храб¬рост", „предана дейност" и т. н.
Оперативната самостоятелност е изключително полезна проява на администрацията, но тя трябва да бъде регулирана. Най-общо регулира¬нето на опертивната самостоятелност се изразява в определяне на грани¬ците й и организиране на проявите вътре в нея. Основните начини за регулиране на оперативната самостоятелност са структурирането и конт¬ролът върху нейното осъществяване. Структурирането на оперативната самостоятелност включва опре¬делянето на правила за упражняването й вътре в законовите граници на проявлението й. Структурирането представя ограниченията на опера¬тивната самостоятелност чрез позитивна система от правила и процеду-ри за организиране на нейното осъществяване. То дава отговор на въпро¬сите, как да бъде организирана оперативната самостоятелност и как да се създаде ред при нейното упражняване. Структурирането се извършва на две нива: първо, организиране и регулиране въобще на оперативната самостоятелност в административната дейност, и, второ, организиране и регулиране на оперативната самостоятелност на конкретно ниво - на конкретен орган, или по конкретен случай, или при издаването на опре¬делен вид административни актове, или в определена сфера на административната дейност. Първото ниво се занимава с определяне на пределите на оперативната самостоятелност - посочване на грани¬ците, полето и съдържанието й от законовата норма. Това се извършва от законовите норми, които определят компетентността на органа, и от законовите норми, които регулират обществените отношения, които са предмет на дейност на съответния административен орган.
След като веднъж са определени полето и границите на оперативната самостоятелност, на второ ниво вече се поставя въпросът за начина, по който тя следва да се упражнява - как да се организират действията на оперативната самостоятелност. На това ниво трябва да се изработят вътрешни правила - процедурни и интерпретационни, - които да опре¬делят начина, по който се вземат решения в условията на оперативна са¬мостоятелност. Вътрешните правила не са еднакви за всички органи, те не са и задължителни, но облекчават много работата на органа и създават яснота по отношение начините, подходите, критериите и мерките, из¬ползвани при упражняване на оперативната самостоятелност от органа.
Административният орган, вземащ решение в условията на опера¬тивна самостоятелност, може да се основава на предишна практика, оби¬чаи, техника, прилагани в неговата дейност. Във връзка с това е и въпросът, доколко взето решение по конкретен случай в условията на оперативна самостоятелност обвързва административния орган в не¬говата бъдеща дейност. Отговорът е, че органът не е длъжен да действа по същия начин при възникването на следващ идентичен или подобен случай. Въпреки че гражданинът X и гражданинът У имат еднакви иска¬ния при една и съща обстоятелствена част, притежават еднакви каче¬ства като молители, административният орган може да постъпи раз¬лично спрямо тях - да удовлетвори искането на X и да отхвърли молба¬та на У Такова решение може би няма да е правилно и при всички слу¬чаи няма да бъде справедливо, но то е напълно допустимо от правна гледна точка, защото на административния орган е дадена възможнос¬тта да избира своите решения по тези въпроси. Прилагането на едни и същи критерии или процедури за оценка е основа за еднакъв подход и относително сравняване на случаите, което пък създава гаранции за по-справедливо, обективно и обосновано решаване на въпросите. Вътреш¬ните правила за структуриране на оперативната самостоятелност об¬лекчават и отношенията с гражданите и другите външни организации.
Контролът върху оперативната самостоятелност е абсолютно необ-ходим. Основен принцип в държавната администрация е, че дискреционната власт на административните органи трябва да бъде контроли¬рана. Неконтролираната дискреционна административна власт е зло, което води до беззаконие и своеволия в административната дейност. Съществуват два основни правни подхода за контролиране на опера¬тивната самостоятелност: Единият е контролът за законосъобразност на административните актове, при който висшестоящият администра¬тивен орган или съдът проверява дали са спазени законовите изисква¬ния - дали оперативната самостоятелност е извършена в съответствие със закона, в рамките и при условията, определени от закона. Другият е контролът за правилност (целесъобразност), който се извършва от вис¬шестоящия административен орган и чрез който се проверява самото упражняване на оперативната самостоятелност. При контрола за пра-вилност (целесъобразност) се проверява преценката на административ¬ния орган, упражнил дискреционната власт - дали актът или действието е правилно, добро, икономично, навременно, необходимо и т. н. При всич¬ки случаи, първо трябва да се проверява законосъобразността на адми-нистративното действие или акт и едва след като се установи, че то е законосъобразно, трябва да се провери и неговата правилност.