Методът на логическата рамка (LogFrame) представлява обвързване на общите и конкретни цели с вложените ресурси, процесите и резултатите.
Широко използван от Световната банка и Европейската комисия, този метод представлява комбинация от стратегическо планиране и управление чрез цели, която може да бъде изключително полезна за стандартното развитие на процеса на планиране, разработване и прилагане на политиките за всеки конкретен случай.
Чрез метода на логическата рамка се улеснява :
- писменото формулиране на политическата визия;
- въвеждането и в документацията (досието) за стратегическо планиране;
- продължението на процеса за разработване на политики;
- програмирането на изпълнението;
- определянето на показатели за целите на мониторинга и оценката.
Методът на логическата рамка (LogFrame) е практически инструмент, който се използва, от една страна, за планиране и разработване, а от друга, за изпълнение, мониторинг и оценка на даден проект – стратегия, програма, законопроект и т.н.
Това е една процедура, при която се взема предвид философията и логиката на проекта ( от една страна целите и резултатите, а от друга – дейностите и вложените ресурси); начините и методите за измерване на постиженията, предложенията и съществуващите рискове. Нейното предимство е стандартизираното представяне (под формата на таблица).
Този метод може да бъде успешно прилаган за всеки проект, програма и конкретна политика, както в неправителствения, така и в правителствения сектор.
Методът е процедура, чрез която се определят мерките, необходими за постигането на целта. Чрез рамката се подчертават логическите връзки между ключовите елементи и нива и се определят областите, където е възможна интервенция в процесите чрез анализ на възможните рискове.
Стратегическото планиране се определя като начин да се набележат мерки за постигане на желани бъдещи състояния. Това е процес на разработване на планове за постигане на общи и конкретни цели, които се обобщават във визията и избраните ценности.
При стратегическото планиране :
1. Се формулират дългосрочни програми и управленски цели, както и цели на конкретни политики, заедно с желаните резултати;
2. Определят се усилията и ресурсите, които трябва да бъдат разпределени;
3. Определят се планови показатели, чрез които се измерва напредъкът по постигане на общите и конкретни цели за определен период от време;
4. Дава се възможност за обединяване вижданията и усилията на правителството, гражданското общество и въобще заинтересованите страни в съвместна работа за постигане на обща визия на основата на определени ценности.
Стратегическото мислене е важна предпоставка за ефективно разработване и прилагане на политики от изпълнителната власт. Често то е свързано с трансформирането на един общ политически документ в многогодишна правителствена управленска програма, чиито основни измерения са :
- произходът на програмата или проекта за политика и аргументите на които ще се основават политическите решения;
- съответствието с цялостните политически ангажименти на правителството и със съществуващите планове и политики в страната;
- визията и ценностите и желаните резултати.
1. Таблица на логическата рамка
Логика на проекта(интервенцията)
|
описание
|
Показатели за напредък
|
методи за проверка
|
Предположения и рискове
|
Обща цел
| ||||
Конкретна цел
| ||||
Резултат
| ||||
Дейности
| ||||
Вложени ресурси
|
3. Вертикална логика
Методът се базира на вертикална логика от пет нива. Всяко ниво е свързано с останалите : например, за да се изпълни общата цел, е необходимо да се изпълнят конкретните цели, свързани с нея; за да се изпълнят конкретните цели, се изискват конкретни резултати и т.н. Елементите са взаимосвързани и в обратна посока : например, достатъчни ли са вложените ресурси за изпълнение на необходимите дейности.
Обща цел : това е по далечна и широкообхватна цел, като проектът е насочен към постигането и. Общата цел трябва да отразява съответствието на проекта с националните /отрасловите/ регионалните политики на правителството.
Конкретна цел : желана ситуация, която трябва да бъде достигната чрез изпълнението на конкретен проект/програма. Възможно е да има повече от една конкретна цел, но всяка конкретна цел трябва да бъде :
- Specific - конкретна или уникална за този проект;
- Measurable - измерима (числено или чрез описание на качеството);
- Accurate - точна;
- Realistic - реалистична;
- Time related - свързана с времето.
Това се нарича SMART („умно”) правило.
Резултати : продукти, които се изготвят по проекта в полза на бенефициентите. С помощта на резултатите бенефициентите трябва да могат да постигнат цели.
Дейности : задачите и действията, които са необходими за постигането на резултатите.
Вложени ресурси : това са ресурсите – материали, човешки, финансови – необходи за извършването на дейностите. Общите разходи за вложените ресурси съставляват цялостния бюджет на проекта.
4. Хоризонтална логика
Предположения : това са фактори, които са извън сферата на влияние на проекта/програмата, но които оказват влияние върху дейностите или резултатите.
Рискове : това са негативно изразените предположения;
Показатели за напредък : числени, обвързани със срокове, или показатели за качеството. Важно е тези показатели да се определят съвместно с ключовите заинтересовани страни. Позакателите могат да измерват количество, качество, целева група, място, време.
Методи за проверка : могат да бъдат проучвания и анкети, интервюта с бенефициентите, статически данни, отчети.
Произход и контекст на публичните политики
Стратегическото планиране произхожда с един от следните три източника (или от няколко от тези източници взети заедно):
- Политическата среда и/или международните организации : политически партии и техните програми, програмата на правителството, местните и регионални органи на властта, политиките на Европейския съюз и европейското законодателство, правилата на Световната търговска организация и т.н.;
- Планираната преоценка на съществуващите политки и закони;
- Гражданското общество в различните си проявления : професионални и работодателски организации в отделни отрасли, обществено мнение, лобита от неправителствени организации.
В страните с парламентарно управление повечето нови политики и по-общо стратегическото планиране и разработването на публичните политики се инициират от изпълнителната власт.
Рискове и предположения
При стратегическото планиране и въобще при вземане на сложни решения всеки проект се изгражда около известен прой хипотези, касаещи социално-икономическия контекст, международното положение и природните фактори, които не са или не са изцяло под контрола на органа, който „прави” една политика.
Нещо повече, успехът или неуспехът зависи от много фактори, които произтичат от волята на други социални актьори (профсъюци и работодателски организации, други неправителствени организации, медии), чиито интереси обикновено не могат (изцяло) да се хармонизират.
Общо казано, стратегическото решение включва предвиждания за бъдещето, които не „принадлежът” на никого. Следователно, всяко предвиждане трябва да се изготвя внимателно, за да не се правят нереалистични предположения, които биха могли да доведат до опасни последствия.
Някои от очевидните предпоставки трябва да бъдат :
- Да има сигурни и обективни статистически и документални източници. Това включва :
- Установяване на наличните източници на информация и данни чрез проучвания и допълнителни консултации с експерти;
- Оценка на качеството и релевантността на информацията и данните, получени от тези различни източници : експерти, изследвания, статистика, консултации със заинтересованите страни, резултати от последваща оценка.
1. Да се знае числеността и социологическите характеристики на целевите групи, за които се отнася дадена политика, и да се оценява правилно тяхния собствен капацитет за реакция на каквато и да е промяна на тяхното настоящо положение;
2. Да се определи съществуващата среда, в която ще бъде разработвана и прилагана новата политика, и да се анализират основните макро и микро икономически показатели;
3. В случай на генерализиране на мерки, предприети в дадени условия, да се вземат предвид резултатите от предишен опит в по-малък мащаб, като се знае обаче, че някои от ефектите на обхвата биха могли да доведат до промяна на резултатите по отношение на общественото възприятие;
4. Да се определят очакваните резултати от новата политика и/или закон.
Един възможен технически отговор на тези предпоставки е да се представят алтернативни решения, които са съвместими с различните сценарии. Но не се препоръчва да се разработват твърде много алтернативни планове, които биха затруднили задачата на политическото ниво. Обикновено, за да има яснота за възможните алтернативи, се се предлагат три хипотези.
В зависимост от степента на сложност и спецификата на разглеждания проект е разумно да се проведат допълнителни проучвания в други държави, които имат опит в стратегическото планиране в подобни области. Такова проучване може да има много положителен принос към процеса на стратегическо планиране, показвайки подходи и решения, които успешно се прилагат на други места. Така могат да се избегнат грешки и проблеми, възникнали другаде, и да се осигурят показатели за сравнение (репери).
Описаната последователност от действия цели да покаже, че едно политическо или административно решение никога не се взема автоматично. При нормални обстоятелства не съществува едно единствено оптимално решение, а по-скоро има оптимална комбинация от фактори, чрез които да се постигне конкретната цел.
По-обичайно е да има повече от едно правилно решение и привидно безкраен брой неправилни решения. Някои от верните решения например са „по-трудоемки”, а други са „по-капиталоемки”. В заключение, правилният избор често зависи от началните средства – материални или човешки, а това е комбинация, която може значително да варира в различен контекст.
Поглед към бъдещето
Съгласно практиката на страните от Европейския съюз стратегическото планиране е дълъг процес в общия случай обхващащ периоди от една до десет години, в зависимост от същността на проблемите, които трябва да бъдат решавани или на идеите, които трябва да бъдат разработвани. Например :
- Седем до десет годишни планове за изпълнение на международни програми като например регионалната политика на ЕС;
- Едногодишни до петгодишни планове за национални програми като например нова правителствена програма след избори;
- Едногодишни планове за отделни политики.
Правилната преценка на времето, необходимо за разработване и изменение на дадена политика от възникването на първоначалната идея до прилагането и, е трудна задача, която изисква сериозно внимание. Неадекватното планиране може да доведе до невъзможност за постигане на очакваните резултати.
Ключовите елементи, които определено трябва да бъдат взети предвид при съставяне на графика на процеса, са :
- Приоритетното ниво на проекта в рамките на правителствената програма;
- Целевите групи и разнообразието от заинтересовани страни (които определят обхвата и вида на обществените консултаци, които трябва да бъдат осъществени).
- Броят на участващите министерства и други публични власти (който определя степента на необходимата координация);
- Ресурсната обезпеченост (която определя темповете на процеса на изпълнение);
- Видът оценка на въздействието, която се изисква (предварителна или разширена, до каква степен).
Съгласуваност при стратегическо планиране
Ключът към успешното стратегическо планиране е съгласуваността на действията на три нива :
1. Предварителната координация (преговори) между политическите партии (или „групите” в една партия), които представляват съставената въз основа на изборните резултати коалиция, трябва да осигури съгласуваност и логика на цялостната политическа програма в дълбочина. Търсенето на съгласуваност и последователност при планирането трябва да се превърне в постоянен процес, основан на сходни принципи и подсилен от използването на сходни инструменти;
2. Съгласуваността при разработването на политиките следва да се проверява и с други действия по отношение на въздействието на политиките и законодателство;
3. Преди започване на разработването на конкретна политика или закон трябва да се осигури съответствие с правителствената програма и общите политически ангажименти на правителството. Тази необходимост от съответствие произлиза от демократичния процес и легитимира разработването и изпълнението на правителствената програма, одобрена от избирателите.
Търсенето на съгласуваност може да бъде подсилено и чрез :
- Общо прилагане на краткосрочните и средносрочните инструменти за планиране, например - шестмесечния план за законодателна дейност и тримесечния оперативен план, които се изготвят и следят от администрацията на Министерския съвет. Последната осигурява в необходимата степен вътрешната съгласуваност и последователност между елементите, предоставени от ресорните министерства (практиката на междуведомствено съгласуване с гаранция за „липса с несъответствие”);
- Осигуряване на еднородност на документите, които се съставят и използват самостоятелно;
- Използване на една и съща стандартна формулировка за един и същи понятия, използвани в различен контекст.
Този контрол относно съгласуваността и последователността, провеждан съвместно с органите на изпълнителната власт и техните администрации, предхожда процеса на междуведомствена координация, разбиран като част от разработването на политики.
Политическа визия и стратегически план.
Основните характеристики на стратегическото планиране и управление са:
- Способност за разработване на ясна визия за стратегическите цели и приоритети, които трябва да бъдат постигнати;
- Способност за трансформиране на първоначалната визия в структуриран план за действие (Досие за стратегическо планиране).
В този контекст, визията може да приеме формата на Документ за политиката (Policy Paper), който обхваща следните аспекти :
- Описание със сравнително прости средства на очакваните промени след приключване на процеса (крайна цел и желани резултати);
- Оценка на разходите и „жертвите”, до които те ще доведат (финансови разходи плюс социална цена), или най-малкото тяхното подреждане по значимост;
- Оценка на сроковете за въвеждане на предложените промени т.е. „Дошло ли е времето за предприемане на тези стъпки?”. Включва оценка на очакванията на гражданите и техния капацитет за приемане, както в общ план, така и по отношение на практическите последствия;
- Оценка на промените, предизвикани в съседни области на дейност (странични ефекти / съпътстващи ефекти);
- Възможност да се приложи подходът при наличие на ясна преценка за развитието на обществото и неговата международна среда („средата, в която се прилага политиката”);
- Изграждане на капацитет за съобщаване на визията на поддръжниците на реформите, както и на по-широки кръгове от населението (комуникационен план, или силата на убеждението).
Съставянето на Документ за политиката е първата проява на визията, която трябва да се тества, без да се ангажира иницииращият орган на изпълнителната власт с избор, който може да бъде обхвърлен на по-късен етап, поради възникване на благоприятни възможности или поради съществено неудобство.
Постигането на единно мнение за Документа за политиката ще бъде основно предимство при стратегическо планиране и разработването на политиките. Това обаче включва необходимостта от разработване на процедура за координация на политическите и административните нива, както и процедура за консултации с различните категории заинтересовани страни.
Предприемането както на процеса на координация, така и на процеса на консултации може да стене в различни моменти, понякога на по-ранен етап (по време на стратегическото планиране), или по-късно по време на дейностите по разработване на политики. Изборът ще зависи в голяма степен от характеристиките на разглеждания проект, касаещи предимно степента на сложност на предвижданите нова политика и/или степента на противоречията между отделните заинтересовани страни : колкото по-сложен и приемлив за някоя от страните е проектът, толкова по-рано трябва да започнат процесите на координация и консултации.
От визия към структуриран проект на Досие за стратегическо планиране
Могат да бъдат използвани различни методи за трансформиране на
първоначалната визия в структуриран и последователен план за действие. В същото време от изключително значение е да не се прескача, пропуска или заобикаля някоя спътка, защото това може да доведе до преждевременни действия и объркване на процеса на изпълнение.
Обикновено процесът на трансформиране на визията в структуриран план за действие започва с преобразуването на Документа за политиката и Досие за стратегическо планиране – рамков документ, състоящ се от 11 точки, показващ ангажираността на иницииращия компетентен орган, който следва да се използва като спомагателен документ и да се допълва с дейностите, изпълнявани през фазата на разработване на политики.
До каква степен да се разработва първият вариант на проектодокумента във водещото министерство ?
Заинтересованите в даден проект често обсъждат до каква степен водещото министерство следва да разработи проектодокумента, спрямо който да се приложи процедурата за междуведомствена координация.Известно е, че целта на Досието за стратегическо планиране е да се изяснят въпросите за обсъждане на междуведомствено ниво, като в това отношение съществуват два подхода :
Минималистичен подход
Съдържанието на Досието за стратегическо планиране трябва да включва минимум следните елементи :
- Основание и обосновка на проекта, т.е. оценка на текущата ситуация / законодателство;
- Различните варианти, които са били разгледани и мотивите за направения избор;
- Характеристики и принципи, на които се основава проектът и описание на компонентите му;
- Вида правен акт, който се предлага за приемане от Министерския съвет или министъра;
- Задължителните изисквания към един проект, които са изрично изброени в Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация.
Максималистичен подход
Пълният обем на Досието за стратегическо планиране включва още :
- Предварителна оценка на въздействието на проекта, заедно с набор от показатели, чрез които да се измерват напредъкът в изпълнението (мониторинг) и резултатите от проекта (оценка);
- План за консултации, включващ определяне на различните заинтересовани страни, както и лицата или институциите извън администрацията, които имат отношение към проекта;
- Предложение за осъществяване на разширена оценка на въздействието, ако е необходимо;
- План за изпълнение с описание на действията, които следва да се предприемат и календар на основните действия (изготвяне на проектдокумента, представяне в Министерския съвет и др.).
Досието за стратегическо планиране включва следната информация :
1. Резюме
Този документ трябва да бъде :
- Ясно формулиран;
- Сбит (обикновено не повече от три страници);
- Да се позовава на общите насоки, които правителството е обявило пред обществото;
- Да определя общите срокове (евентуално във връзка със съществуващи програми и международни анганжименти);
- Предложения за алтернативни пътища за постигане на целите.
2. Представяне на водещите мотиви
Тези мотиви трябва да съдържат подробни данни за произхода на първоначалната идея и връзката и с обществения интерес и подобряването на ефективността. Те трябва да бъдат подробни, ясни и точни, за да се ограничат рисковете от погрешно тълкуване и да се представят конкретно очакваните ползи.
3. Определяне на всички категории адресати
Големият брой адресати на една публична политика често е източник на усложнения и конфликти. Предварителната и изчерпателната индентификация на тези потенциални конфликти поради несъвпадение на интересите позволява прилагането на превантивни мерки и изясняване.
Например, в социалната сфера промяната на закон, касаещ конкретна престация, например пенсиите, би породила конфликт сред следните заинтересовани страни:
- Пенсионерите в заварено положение, които биха искали увеличаване на пенсиите си до новото ниво, въпреки че не са плащали същите вноски в системата както новопенсионираните лица;
- Бъдещите пенсионери, които биха били облагодетелствани от новите по-високи пенсии, но ще трябва да правят по-големи вноски за финансиране на системата;
- Работодателите, които ще трябва да правят допълнителни вноски, за да се достигнат новите размери на пенсиите.
Подобни примери могат да бъдат намерени и в областта на движението по пътищата (интересите на пешеходците, велосипедистите, мотористите, автомобилната иднустрия, общественото здравеопазване, последствията за икономическите дейности и др.), на образованието (интересите на учениците или студентите, семействата, учителите, предприятията) и др.
4. Определяне на всички категории адресати
Очакваните резултати могат да бъдат изразени в количествени и/или качествени мерки в зависимост от естеството им, например :
- Във физически количествени мерни единици, например километри от магистрали, които трябва да бъдат построенич
- В парични средства, икономисани от прилагане на дадена политика на намаляване на разходите или увеличение на нетните трудови доходи при въвеждане на политика за намаляване на данъците;
- В качествени измерители (намаляване на недостатъци, достъп до сертификация, международно присъствие и/или репутация);
- В степен на „задоволеност” на различните групи от обществото (от социалнополитическа гледна точка).
5. Идентифициране на потенциалните поддръжници и/или лидери при провеждане на реформите
Те могат да бъдат вътре в организацията и извън нея, но всички те могат да влияят на възможностите за успех на новите политики и актове.
Те мога да бъдат на ръководни длъжности в държавната администрация, хора с предишен опит, външни консултанти, експерти от академичните среди.
Във всички случаи е нужно те да бъдат наясно с целите, които трябва да бъдат постигнати, с методологията за разработване и прилагане, както и с наличните ресурси. Обикновено интердисциплинарните екипи са предимство, като те могат да включват специалисти от различни сфери - юристи, икономисти, социолози, психолози, експерти по комуникации и др.
6. Идентифициране на пречките
Някои от тях са предвидими, други – не (напр. климатичните фактори, стачките, непредвидените събития от международен характер, промените в пазарната конюнктура или на обменните курсове). Но дори и такива непредвидими и случайни фактори трябва да бъдат взети предвид, например като процент от бюджета на проекта или гъвкавост в графика за изпълнение.
Що се отнася до пречките, от важно значение е :
- Идентифицирането от самото начало на потенциалните участници, можещи да наложат вето, намиращи се в рамките на държавната администрация или извън нея, някои от които институционализирани, а други – не;
- Възприемането им като партньори с техните самостоятелни правомощия, а не като врагове на промяната, дори ако някои от тях решат, от тактическа гледна точка да защитават статуквото;
- Да се намерят аргументи, с които те да бъдат убедени, без да се изключва по принцип отчитането на някои от техните доводи за противопоставянето им на проекта (като това в някои случаи води до по-нататъшно усъвършенстване на първоначалната стратегия, и почти във всички случаи – до по-доброто приемане на проекта като цяло).
7. Програма от мерки, които да бъдат одобрени дейности, които да бъдат извършени
От изключителна важност е определянето на логическите връзки между различните стъпки чрез използване на международно приети методологии като например метода PERT (Program Evaluation and Review Technique) – Техника за оценка и преглед на програми, който представлява мрежов модел, позволяващ произволност на сроковете за приключване на дейностите и определяне на критичния път (минималния календарен срок, необходим за реализация на проекта, или други подобни методи), за да се предотврати общ неуспех поради неизпълнение само на един решаващ етап.
В програмата трябва да се предвидят и включват и сроковете за междуведомствена координация, обществени консултации и разширена оценка на въздействието, както и на процеса.
8. Списък от подходи и ресурси (бюджет, персонал, информационни технологии и др.
Става дума за предварителна оценка на наличните ресурси, които трябва да бъдат интегрирани в контекста на програмното бюджетиране:
- За разработване на проекта, за реализацията и устойчивостта му, трябва да бъдат осигурени финансови ресурси;
- Служителите от водещото и другите министерства трябва да бъдат ангажирани не само формално. Те трябва да бъдат избрани заради доказаните си умения, да бъдат квалифицирани и обучени, за да отговарят на конкретните изисквания и предизвикателства, произтичащи от Плана за действие, който трябва да бъде изпълнен;
- Логистичната обезпеченост, като например информационни технологии, също е необходима за симулиране на алтернативни варианти, за съхраняване на данни, за достъп до информационни източници чрез Интернет и др.
9. Проект на график за изпълнение
Графикът за изпълнение аказва пряко въздействие върху ефективността и продуктивността. При стратегическото планиране навременното изпълнение, правилното предвиждане на бъдещото развитие и съответствието с бюджета са три крайъгълни камъка, от които зависи успехът при прилагането на публичните политики.
Спазването на графика е от особено значение, когато две или повече администрации участват в един и същ проект, за да се предотвратят взаимно противоречащи си резултати, които могат да станат причина за объркване, правно несъответствие, забавяния, спорове, увеличаване на разходите, трудности при комуникацията с обществеността.
10.Задаване на показатели за изпълнение
Характеристиките на показателите трябва да бъдат определени преди края на процеса на стратегическот планиране. Те трябва да бъдат :
- Ясни;
- Прости, а не „съставни”;
- Разумен брой;
- Обективни;
- Общоприети;
- Съответстващи на международните стандарти, за да се даде възможност за сравнителни проучвания и анализи;
- Качествени (отрицателни, напр. показатели за неудовлетвореност и положителни, напр. показатели за добро качество / удовлетвореност), както и количествени;
- Пригодени за променяща се ситуация.
Тези „вградени” показатели ще служат като база за мониторинга на процеса на изпълнение и за оценка на резултатите от прилагането на политиката.
НЯКОИ ОСНОВНИ ЧЕРТИ НА „ДОБРИЯ” ПОКАЗАТЕЛ
- Обективност (показателят е инструмент за измерване, а не инструмент на политиката или средство за убеждаване);
- Измеримост (или защото е физически измерим, или защото може да бъде класифициран в матрица от мозиции, напр. „със стойност 4 по скала от 1 до 5, като най-високата стойност е 5”);
- Възможност да бъде използван през достатъчно дълъг период (напр. средносрочно), за да даде възможност за сравнения и окончателна оценка;
- Избор на не прекалено амбициозни показатели (те обезсърчават служителите) или обратно, на не много лесни за постигане цели (те подвеждат обществеността).
11.Задание на координатора на проекта
Координаторът на проекта се назначава от компетентния орган, при което той/тя получава задание, в коет се описва неговата/нейната роля в процеса по стратегическо планиране. Неговата/нейната роля е да ръководи проекта с помоща на работните групи и непрекъснато да обогатява Досието за стратегическо планиране с резултатите от процеса на координация, обществените консултации и разширената оценка на въздействието, до съставяне на окончателните документи за политиката и, когато е необходимо на съответните законодателни актове.
