Лекции по Икономика

22. Бюджетно право. Понятие и източници. Правна характеристика на бюджета. Елементи на бюджетната система. Бюджетно регулиране. Бюджетна класификация. Местни бюджети.

Бюджетното право като обективно право е съвкупност от правни норми, с които се регулират определен кръг обществени отношения – тези, свързани със съставянето и изпълнението на държавния бюджет. Това са втората категория финансови правоотношения, свързани с преразпределението на националния доход. Така бюджетното право е част от ФП и притежава неговите белези. Бюджетните отношения са организационни безобектни правоотношения, тъй като нямат за обект пари. Тези правоотношения са циклични в смисъл, че се преповтарят ежегодно между едни и същи субекти. Те се развиват само между държавни органи (в тях не участват ФЛ и ЮЛ). В субективен смисъл бюджетното право се употребява по същия начин, по който се употребява понятието субективно право. Бюджетното право принадлежи на държавен орган и затова говорим за бюджетни правомощия или бюджетна компетентност. Става дума за държавни органи, които имат самостоятелни бюджети.
Нормативната уредба е изградена на няколко нива – на първо място КРБ (в нея е определено на кого принадлежи бюджетната инициатива, кой приема бюджета, кой го изпълнява – чл. 84, т. 2, 106, 117, 141). В тази материя има решения на КС (РКС No 2/2009 г. по к.д. 1/2009 г.). На следващо място следват т.нар. устройствени закони (органични бюджетни закони), които са постоянно действащи актове и трайно уреждат бюджетната материя – тук се включват ЗУДБ и ЗОБ. Следващ източник е ежегодният бюджетен закон. Бюджетът е финансов план и според теорията приемането му може да стане със закон или решение. В България бюджетът се приема със закон, като това е правната форма, а основното съдържание е на финансов план. Правната форма позволява да се съдържат и правни норми, които могат да имат и срочно действие през бюджетната година. На следващо място са постановленията на МС, които се добавят към ежегодните бюджетни закони. ЗУДБ предвижда постановлението да се приеме в едномесечен срок от приемането на бюджета след обнародването. В постановлението се конкретизират показателите по бюджетите на бюджетните организации (чл. 23 ЗУДБ). Накрая норми, свързани с бюджета, се съдържат и в други източници – ЗМСМА (във връзка с общинските бюджети), Закон за Сметната палата, ЗСВ и др.
Понятието бюджет се разглежда от няколко аспекта. На първо място това е политически инструмент, който управляващите използват да реализират своите политики. Приемането на бюджета от политическа гледна точка е израз на подкрепа за политиките на управляващите и затова при приемането се развиват сериозни дискусии. От икономическа гледна точка бюджетът е централизиран паричен фонд. Една част от националния доход се изземва от материалната сфера и се централизира в бюджета, за да може да се прехвърли и да обслужва непроизводствената сфера. От юридически аспект бюджетът е план-прогноза и представлява предвиждане в рамките на една година относно средствата, които ще се централизират и разходват. Бюджетът няма нормативен характер, тъй като показателите на приходите и разходите нямат нормативен характер, защото не действат неограничено във времето и от неизпълнението не възниква юридическа отговорност. Бюджетът е основният финансов план на държавата, спрямо който се изготвят и други финансови планове. Бюджетната година съвпада с календарната година, но има и държави, където това не е така. Видът на бюджетната система зависи от вида на държавното устройство. България има републикански бюджет и бюджет на съдебната власт, а в рамките на републиканския бюджет някои учреждения и органи (например Сметната палата) имат самостоятелни бюджети. На второ ниво са общинските бюджети. От тази гледна точка бюджетите биват национални и местни. Интересно е делението на общи и специални бюджети. Общи са тези, в които постъпват различни видове приходи, които се използват за различни разходи (общинският и републиканският бюджет). Използва се специфичен израз – неасигнираност (необвързаност) между приходите и разходите. При специалните бюджети средствата постъпват от един вид приходи и се използват за разходи в определена област (пример Закон за бюджета на НЗОК – чл. 29 от Закона за здравното осигуряване, Закон за бюджета на държавното обществено осигуряване – чл. 19 Кодекс за социално осигуряване).
За бюджетно регулиране се говори, когато се установи недостиг на приходи в съответните бюджети. Възможно е чрез различни правни способи този недостиг да се компенсира, така че бюджетът да бъде балансиран (приходите да покриват необходимите разходи). Малко общини са в състояние да покрият разходите си от собствени приходи. Затова в републиканския бюджет се предвиждат средства за финансово подпомагане на общините. Разграничаваме няколко форми – на първо място бюджетна субсидия и бюджетна субвенция. За двете има определение в ДР. При субсидията става дума за предоставени средства с общо или целево предназначение, а при субвенцията – за предоставени средства под условия. Втората форма е отпускане на краткосрочни безлихвени заеми. Краткосрочни, защото са до края на бюджетната година и едва ако не се възстановят в срок, се заплащат лихви. Друга форма е преотстъпване на държавни приходи. Всичко това е уредено в чл. 42-44 ЗУДБ.
Възможно е и бюджетно регулиране в рамките на републиканския бюджет или по бюджетите с първостепенните разпоредители с кредити (чл. 33 и 34 ЗУДБ). И тук става дума за безлихвени заеми със свободни бюджетни средства. Втора форма – прехвърляне на бюджетни средства от един бюджет в друг в изпълнение на нормативен акт или със съгласие на разпоредителите с бюджетни кредити. Последната форма е допълнителни бюджетни кредити от резерва по републиканския бюджет.
Бюджетна класификация
Друг важен институт на бюджетното право е бюджетната класификация. Според чл. 2 ЗУДБ приходите и разходите се групират по единна бюджетна класификация, която се утвърждава от министъра на финансите. Бюджетната класификация представлява нормативно установен ред за групиране на приходи и разходи, който се използва във всички фази на бюджетния процес. Приходите и разходите се разпределят на групи, раздели, мероприятия и параграфи, в които се отразява видът на приходоизточника и видът на разхода. От юридическа гледна точка от значение е, че след като разходите са целево предназначени (за заплати, за стипендии, за друга издръжка), нецелевото разходване на средства се приравнява на незаконосъобразно разходване. Що се отнася до местните бюджети, чл. 141 КРБ предвижда, че общините имат самостоятелен бюджет. Освен собствени източници (основно местни данъци и такси), държавата чрез бюджетното регулиране подпомага дейността на общините. С общинските бюджети се финансират местни и делегирани от държавата дейности. Приходите на общинските бюджети са определени в чл. 6 ЗОБ, а начинът на определяне на разходната част в чл. 8. Общинските съвети приемат наредба за съставянето, изпълнението и отчитането на общинския бюджет.