Факторите, влияещи върху административната етика, са външни - такива, които съществуват и действат в околната среда на публичната администрация, общо или в околната среда на конкретна административ¬на организация, и вътрешни - такива, които съществуват и действат вътре в отделната административна организация. Най-важните вътрешни фактори са представени чрез инфра¬структурата на административната етика.
Основните външни фактори, които влияят върху поведението и ети¬ката на държавните служители, отразяват процесите на напрежение и противоречие в държавното управление в съвременната държава. Те не са фактори, действащи само в нашата държавна администрация. Те са фактори, проявяващи се в администрацията на почти всяка държава, но някои от тях у нас са с по-интензивно проявление.
Ограничени ресурси.
Правителствата на всички държави се сблъскват с необходимостта да намаляват държавните разходи. Това води до мерки и средства, целя¬щи икономичността на държавните дейности, в това число - ограничения в бюджета и съкращаване броя на заетите в държавната администрация. Намаляването на бюджета по отношение на отделните ведомства и организации всъщност означава, че държав¬ните служители в съответното ведомство или организация са принуде¬ни да извършват същите функции и същото количество работа, даже ако не и повече, с по-малко ресурси. Замразяването на длъжности, съкраще¬нията на броя на служителите, ограниченията при назначаването и по¬вишенията създават несигурност в държавните служители. Всичко това може да окаже обратен ефект върху морала на държавния служител.
Проблемите, свързани със заплащането и с постоянните промени, предизвикани от ограничените средства, имат отрицателно въздействие върху етиката и поведението на държавните служители и засилва изку¬шението за корупция. Ясно е, че ако възнаграждението е толкова ниско, че държавните служители са принудени да търсят други източници на доходи, за да издържат себе си и семействата си, неизбежно ще се създаде неблагоприятна за администртивната етика атмосфера. Нещо повече, ако хората се чувстват несигурни и недостатъчно добре платени, есте¬ствено, че техният морал ще бъде по-нисък и тяхната готовност да рабо¬тят повече и по-добре - все по-слаба и по-слаба.
Исканията на гражданите
Въпреки ограничаването на средствата, с които разполага държавната администрация, нуждите и исканията на граж¬даните към нея непрекъснато нарастват. Тук може да възникне конфликт между правата на гражданите като клиенти и задълженията на държавните служители да се придържат към стеснените финансови лимити (не могат да бъдат задоволени жилищни нужди, не може да бъде осъществено достатъчно и навременно предос¬тавяне на социални помощи, осигуряване на транспорт и други адми¬нистративни услуги и т.н.).
Ориентирането на държавната администрация към гражданите-кли¬енти изисква промени не само в структурата и функционирането на адми-нистрацията, но и в начина на мислене и поведение на държавните служители. Възникват въпросите: кой е по-важен - държавното ведом¬ство или гражданинът, чии интереси администраторът трябва най-напред да зачита - тези на държавата, тези на неговото учреждение или тези на гражданина, към кого носи отговорност държавният служител и много подобни. На теория не би трябвало да има различие между държав¬ните интереси, интересите на отделния държавен орган или учреждение и гражданите. В богатото разнообразие на ежедневната административна практика този въпрос е много по-сложен. Всеки конкретен случай изис¬ква индивидуален подход и преценка на съответния административен орган и всеки път неизбежно се появява по-значителен или по-незначи¬телен конфликт на интереси, който трябва да бъде решен от държавния администратор.
Засилено внимание към администрацията
В съвременните условия дейността на администрацията става все по-прозрач¬на и достъпна за вниманието и интереса на гражданите и обществото. Държавната администрация непрекъснато се намира във фокуса на общественото мнение. Тя е обект на вестникарска, радио- и телевизион¬на журналистика. Секретността, безличността, анонимността на административната дейност е заменена с конкретни лица и данни. Действия¬та на администрацията придобиват конкретен образ и измерения. По¬стиженията, както и грешките, пропуските и нарушенията на админист¬рацията и на отделни нейни служители са в центъра на обще¬ственото внимание. Всъщност увеличеният брой нарушения и греш¬ки в административната дейност в голяма степен се дължи не на реалното увеличение на негативните административни прояви, а на прозрачността и възмож¬ността тези прояви да бъдат забелязани, анализирани и представени пред общественото мнение, нещо, което беше невъзможно или силно ог¬раничено в миналото.
Възможността за неформален – обществен - контрол и формален -административен и съдебен контрол върху администрацията, също е много важен фактор за въздействие върху административната етика. Когато гражданите са информирани за административните процедури и производства за получаването на определена услуга или администра¬тивен акт, те могат да проследяват спазването на съответните проце¬дурни правила и действия и да реагират по начините, предвидени в закона при тяхното неспазване. Гражданите и медиите са един от най-сигурните гаранти за опазване на административната етика.
Преустройство на държавната и местната администрация.
Разпределението на дейностите между органите на държавно управ-ление, освобождаването на органите от редица досегашни функции и създаването на нови органи поради възникването на нови функции, създава един постоянен динамизъм в организацията на държавната админист¬рация. Тенденцията е правителството да се разтовари от вземането на конкретни управленски решения и да се съсредоточи върху решенията, определящи държавната политика. Това означава предоставяне на по-големи правомощия и съответно ресурси на министерствата. Този процес неизбежно води до изгражда¬не на по-голям авторитет, на по-големи възможности, но и на по-голяма отговорност на съответните висши администратори в тези министер-ства. Тук могат да възникнат етични проблеми, отнасящи се до връзки¬те между правителството и отделните министерства, между отделните висши държавни служители в различните министерства и вътре в едно и също министерство, както и проблеми, свързани с ерозията на пре¬дишните структури, на колективния интерес на правителството и т.н.
Подобно въздействие върху административната етика предизвиква и децентрализацията на функции, на засилване на правомощията и възможностите на местната администрация, като тук се добавят и про¬блемите на конфликт на интереси и наслагване на правомощия между отделните нива и звена на местна администрация.
Засилена самостоя¬телност на административните звена.
Преустройството и преструктурирането на административния апа¬рат води до засилване на правомощията, а оттам - и на самостоятелнос¬тта на административните звена. Отделните административни органи и ведомства определят техни собствени правила на организация и функциониране. При това положение не може вече да се говори само за едни и същи и единни ценности и етични критерии, отнасящи се и прилага¬щи се спрямо всички административни звена. Съществува разлика меж¬ду интересите, ценностите и целите на администраторите, например в Министерството на финансите и в Министерството на образованието, или между местната администрация в областта и общините на терито¬рията на областта, както и между една и друга община. Даже и в най-положителен аспект ценностите и етичните критерии трябва да се виждат най-малко на две нива: първото, общото за целия държавен ад-министративен апарат и държавната служба, и второто, специфично - съобразно компетентността на отделните административни звена.
Оперативна самостоятелност в действията на администрацията.
Структурната самостоятелност се свързва със засилване на опера-тивната самостоятелност при вземане на решения в администрацията. Преходът към пазарна икономика и прилагането на мениджърски подхо¬ди и прийоми налага все по-честа употреба на оперативната самостоя¬телност. Администраторът преценява съответната конкретна ситуация и взема най-доброто според него решение. Новите условия изискват гъвкавост, бърза реакция и творческа оценка в действията на админис¬тратора. Действията и решенията на администраторите са законово определени, но обикновено законът посочва само рамката, ограничени¬ята и най-общите критерии за актовете и действията в държавната администрация. В повечето случаи времето, условията и самото съдържа¬ние на решението се предоставят на преценката на съответния държа¬вен служител. Стриктното регламентиране на поведението на държав¬ния служител се заменя от общи законови насоки, които предоставят възможност за избор на поведението. Тази свобода на преценката и на действията на служителя вътре в рамките на оперативната самостоя¬телност е колкото полезна, толкова и в някои случаи може да бъде изпол¬звана за цели или по начин, които се раз¬минават с целите и правилата в държавната администрация. Колкото е по-голяма оперативната самостоятелност, толкова по-голямо е значе¬нието на административната етика. Законовите норми очертават осно¬вата и рамките на действието на администратора, но вътре в тези рам¬ки неговото поведение се регулира предимно от етичните норми и от нормите за „правилно" и „неправилно".
Отговорност на администрацията.
Преустройството на държавната администра¬ция внася наред с преразпределението на функциите на административ¬ните органи и ново разпределение на отговорностите. Сложността и бога¬тото разнообразие на административната дейност често води до пробле¬ми във връзка с това, кой и за какво е отговорен. Става дума не само за отграничаване на политическа отговорност между законодателни и изпъ¬лнителни органи, но най-вече за отграничаване на отговорност между отделни ведомства (какъвто е актуалният пример у нас с прехвърлянето на отговорността за борбата с престъпността между органите на МВР, на следствието и на прокуратурата), както и между отделните органи и служители вътре в едно и също ведомство. Отговорността може да се прехвърля надолу - от по-горестоящ орган на долустоящите изпълните¬ли, нагоре - от долустоящите органи и длъжности лица към висшестоя¬щото ниво, или настрани - от един към друг хоризонтално равнопоставени органи или служители. Министрите могат да се дистанцират от отго¬ворностите на службите и служителите в техните министерства, или да се крият зад гърба на тези служители, като прехвърлят на тях вината и отговорността. Членовете на колегиални административни органи мо¬гат да използват „безличността" на колегиалния орган, за да прокарват или да се въздържат от решения, които те не биха посмели да приемат, ако мнението им не оставаше анонимно.
Трябва да се търси съответен баланс между правомощията и отго-ворностите на административните органи, както и на отделните държав¬ни служители. Големи правомощия с малка отговорност и, обратното - малки правомощия с голяма отговорност - могат да влияят отрицател¬но върху етиката на администраторите. Ясно очертаната и леснопроследима отговорност е важна гаранция за етичното поведение в администрацията.
Взаимодействие между държавния и частния сектор.
Административната и икономическата реформа предполагат все по-тясно взаимодействие между държавния и частния сектор. Държавните служи-тели участват в търговски и стопански операции и процедури - в банко¬вото и кредитното дело, в приватизационните и реституционни проце¬си, при концесиите и при възлагане на държавни и общински поръчки. Установяват се различни форми на партньорство между държавата и частни фирми за предоставяне на услуги на населението. Държавните служители работят в сътрудничество или в конкуренция със служители¬те от частния сектор.
Принципите обаче, които се провеждат в публичния сектор, са твърде различни от тези в частния. Частният сектор, и в частност бизнесадминистрацията, изцяло е съсредоточена към постигане на печалба, докато публичната администрация има за основна задача да отговаря и да задо¬волява обществени интереси. Това, което в частния бизнес се приема като нормално поведение - обеди и вечери с евентуалните партньори, рекламни подаръци, неформални уговорки и обещания, предпочитания към един или друг клиент и т. н., - може да представлява нарушение на етиката в държвната администрация.
Проблемите, свързани с големи парични суми и с риска при операциите, са поставени по различен начин - при държавната адми¬нистрация под риск се поставят обществени/държавни средства, които не излизат от собствения джоб на държавния служител. Материалните стимули за служителите в двата сектора също са много различни. Пора¬ди тези и други причини възприемането от страна на държавните слу¬жители на поведение като това на хората от частния бизнес, крие опас¬ност за тяхната административна етика.
Назначаването на хора на държавна служба, които преди това са работили в частния сектор, и обратното може да породи етични пробле¬ми. Едни ценности и критерии трябва да бъдат заменени с други. Уме¬ния, които са представлявали предимство в единия сектор и са били насърчавани, могат да бъдат обект на критика в другия. Информацията при различните форми на сътрудничество или договори между държавния и частния сектор също оказва голямо въздействие върху етичното поведение на държавните служители. Из-ползването на информация за лични или нечии други облаги, предоста¬вянето на служебна информация на частни фирми и лица, злоупотреба с доверие при узнаването на данни и сведения от частния партньор при определена сделка, са само някои от начините за злоупотреба със слу¬жебно положение.
Съвременни промени в социалните и моралните норми.
Етичните норми в държавната администрация неизбежно се влияят и в съответна степен отразяват промените в скалата на социалните цен¬ности. Нови норми на поведение в обществото се проявяват и в нови етични норми в публичната администрация. Различните страни отдават значение на различни социални ценности или явления, които се проявяват в различни етични правила в администрациите на отделните страни. Така например, докато в САЩ особено значение се отда¬ва на етичните правила, свързани със сексуалното поведение на държав¬ните служители вътре в административната организация, т. нар. сексу¬ален тормоз, в страна като нашата особен акцент се поставя върху ви¬димото, демонстративно бързо забогатяване на служители в държавна¬та администрация, което не отговаря на тяхните официални доходи като държавни служители. Докато в условията на тотали¬тарна държава етичните правила бяха идентифицирани с изис¬кванията, поставяни от комунистическата партия, през последните де¬сетилетия фокус на вниманието е корупцията и борбата с нея.
Интернационализация.
Етиката в държавната администрация е повлияна също и от международните условия. Процесите на интернационализация и глобализация се про¬явяват и в сферата на администрацията. Глобализацията създава контакти между държавните служители от различни държавни администрации. Тези контакти могат да са спорадични, „по случай", а могат и да са продължителни, като например случаите, когато служите¬ли от различни страни работят заедно в комисия, комитет или друг меж¬дународен орган. Взаимодействието в сферата на етиката е двояко. От една страна, държавните служители носят със себе си етичните норми на администрацията на държавата, от която идват, и ги прилагат в из¬вестна степен в поведението си при общуването с администратори от други държави, от друга страна, взаимната работа и сътрудничество влияят върху създаването на нови общи етични правила или изравнява¬не, изглаждане на острите разлики в начина на поведение.
Важността на интернационализацията и нейното отражение върху етиката в държавната администрация е толкова голяма, че някои международни организации издават документи в това отношение, адресирани до техните членове. Така Европейският съвет издаде препоръки за упражняване на оператив¬ната самостоятелност от администрациите на държавите членки, в кои¬то препоръки се дава дефиниция какво трябва да се счита за оператив¬на самостоятелност, какви са нейните рамки и какви са основните параметри и критерии, които трябва да се спазват при нейното упраж¬няване. Съветът на Организацията за икономическо коопериране и раз-витие издаде препоръка, адресирана към правителствата на държавите членки, да приемат правила срещу подкуп на чуждестранни служители, и т.н.
