Лекции по Икономика

1. Източници на административно право

Една от характерните черти на публичната администрация е, че тя се регламентира основно от законите и другите нормативни актове в държавата. Правната уредба на публичната администрация осигурява стабилност на институциите и организацията на тяхната дей¬ност. Тя гарантира правната защита на правата и законните интереси на гражданите в сферата на администрацията, както и условията за реализирането на техните административни задължения.
Административното право съвместно със съответните, имащи отно-шение към администрацията, правни норми от другите клонове на право¬то /държавното и конституционното право, гражданското право, финансовото и данъчното право, трудовото право, наказателното право/, изграждат правните основи на публичната администрация.
Административното право е основна правнонормативна база на публичната администрация. То има за свой предмет регулиране на специфичен кръг обществени отношения, развиващи се в сферата на администрацията. Административното право регулира обществените отношения, свръзани с процеса на осъществяване на изпълнителната, т.е. админист¬ративната дейност на държавата. Предмет на регулиране от административното право са следните обществени отношения:
- отношенията между по-горестоящите и подчинените им по-долустоящи органи на държавно управление;
- отношенията между органите на местно самоуправление и местна администрация;
- отношенията между органите на държавно управление и органите на местната администрация;
- отношенията между органите на държавно управление и общест-вените организации по повод възникването и функционирането на общес-твените организации;
- отношенията, възникващи във връзка с административноправния статут и административните права и задължения на гражданите;
- отношенията между органите на държавно управление и граждани¬те, възникващи по повод реализацията на административните права и задължения на гражданите;
- отношения, възникващи при осъществяване на съдебен контрол върху административната дейност;
- отношения, възникващи при осъществяване на административнона-казателната дейност на държавните административни органи.
Източници на административно право са тези нормативни актове на държавата, които съдържат административноправни норми. Източ¬ници на административно право са конституцията, законите и другите нормативни актове, които уреждат административната дейност.
Характерна особеност на източниците на административното пра¬во е тяхната многобройност, особено на подзаконовите нормативни актове. Тя е обусловена от богатството на обекти и проблеми, съществуващи в сферата на публичната администрация, както и от динамичността на отношенията, които възникват в административната дей¬ност. В областта на администрацията съществуват многобройни, различни по характера си отношения, всяко от които изисква по-детайлно и специализирано правно регулиране - националната полиция, движението по улиците и пътища¬та, териториалното и селищното изграждане, ветеринарен контрол, лов и риболов, опазването на селскостопанското имущество, , и много други.
Друга характерна черта на източниците на административното пра¬во е тяхната йерархическа съгласуваност. Конституцията и законите уста¬новяват норми, които по-надолу в йерархията на нормативните актове биват доразвивани и доконкретизирани от съответните подзаконови нор¬мативни актове. Подзаконовите нормативни актове се издават въз основа на законите, в рамките, установени от законите и в изпълнение на тези закони. Съдържанието и целите на подзаконовите норматив¬ни актове от по-нисък порядък в йерархията на източниците на админис¬тративно право се определят в съответствие не само с конституцията и законите, но и с подзаконовите нормативни актове от по-висш порядък. Източниците на административното право имат формата само на пи¬сано право - на писани нормативни актове. Според сега действащото право в нашата страна източници на ад¬министративно право са:
1. Конституцията на Република България. Конституцията е основен
източник на цялото право в нашата страна, в това число и на адми¬
нистративното право. Конституцията е акт на Великото народно събра¬ние. Тя определя основните принципи на обществено-политическото, държавното, правното, икономическото и социалното устройство в държавата. В нея се съдържат редица текстове, които уреждат основни отношения в административната материя. Между важните административноправни норми, прогласени от конституцията, могат да се посочат тези, които уреждат следното:
- статут, организация и образуване на основни органи на изпълнителната власт - Министерски съвет, министри, кметове на общини, областни управители;
- административно-териториалното деление и правомощията на административно-териториалните единици;
- режим на публичната държавна и общинска собственост, условия и ред за държавен монопол, принудително отчуждаване на собственост за държавни и общински нужди, защита на земята;
- основни права и задължения на гражданите в големи администра-тивни институции - образование, околна среда, здравно осигуряване и медицинска помощ, обществено осигуряване, социално подпомагане, пен¬сии, сдружения, военна служба, данъци и такси;
- правораздаване в административната сфера - контрол за закон¬ност на актовете и действията на административните органи, статут на Върховния административен съд.
2.Закони. Законите са изключително важни източници на админист
ративното право. Те стоят непосредствено след конституцията. Много от тях са издадени в пряко изпълнение на конституционни разпоредби. Законите се приемат от Народното събрание и имат всеобща и задължителна правна сила. Възможно е един закон да урежда само и изцяло административноправна материя, но е възможно също така административноправни норми да се съдържат в закон, който преобладаващо урежда гражданскоправна или финансовоправна материя, и обратно, в закон, който в голямата си част е източник на административно право да се съдържат и правни норми от други клонове на правото. Броят на законите - източни¬ци на административно право, е много голям. Едни от тях уреждат общи положения за цялата административноправна уредба. Така например Закон за административното производство урежда производството по издаване, обжалване и изпълнение на индивдиуалните административни актове. Той е един от най-важните общи административни закони, който регулира основни правоотношения, възникващи при функционирането на държавните административни органи и осъществяването на административен и съдебен контрол върху техните актове. Законът за административните нарушения и наказания определя общите правила за админист¬ративните нарушения и наказания, реда за установяване на администра¬тивните нарушения, за налагане и изпълнение на административните на¬казания и осигурява необходимите граници за защита правата и законни¬те интереси на гражданите и организациите в административнонаказателното производство. Законът за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани, урежда отговорността на държавата за незакон¬ни актове, действия или бездействия на нейни органи или длъжностни лица, който урежда случаите, условията и процедурите, при които граж¬дани, които са пострадали от незаконни действия на държавни админист¬ративни органи, могат да потърсят обезщетение за причинените им вре¬ди, и др. Други административни закони са специални закони, които уреждат специфични отношения в отделни отрасли - или сфери на администрация¬та. Такива са Законът за висшето образование, Законът за народното здраве, Законът за движението по пътищата, Законът за националната полиция, Законът за Българския червен кръст и пр.
3. Подзаконовите нормативни актове също могат да бъдат източници на административно право. Те са различни по вид и наименование в зависимост от тяхното съдържание, форма и органа, който ги издава.
На първо място сред подзаконовите източници на административ¬но право са постановленията на МС. Постановленията са най-важните подзаконови източници на административно право. Освен в случаите, когато постановленията на МС пряко регулират административноправни отношения - създават се нови административни органи, уреждат се тех¬ният статут и функции, регулират се други съществени отношения в сфе¬рата на администрацията, с постановления Министерският съвет при¬ема и правилници и наредби. Правилникът е нормативен акт, който има вторичен подзаконов характер и идва да доуреди положения, предвиде¬ни в закона. Като източник на административно право правилникът може да бъде в няколко вида. На първо място, това е правилникът, кой¬то се издава в приложение на някой закон. Това е общ правилник, който урежда прилагането на един закон в неговата цялост. Много от законите имат такива правилници за тяхното приложение. Например Законът за движението по пътищата и Правилникът за прилагане на Закона за дви¬жението по пътищата, Законът за висшето образование и Правилникът за приложението на закона за висшето образование, Законът за научните степени и звания и Правилникът за научните степени и звания и т. н.
Друг вид правилници, които също са източници на административно право, са устройствените правилници. Те уреждат устройството и задачите на различни административни органи, например правилници за устройството и задачите на различните министерства. Въпреки че те се отнасят до еди¬нични, неповтарящи се административно-организационни отношения, те представляват източници на административно право, защото уреждат ста¬тута на административни органи - регулират организацията, компетентноста и правомощията на органи, които се проявяват в административните правоотношения. Такива правилници са Правилникът за структурата и орга-низацията на работа на Министерския съвет и на неговата администрация, Устройственият правилник на Агенцията за приватизация и др.
Трети вид правилници, близки по характер на устройствените правил-ници, са типовите. Типовите правилници са подзаконови нормативни актове, регулиращи предимно устройствени въпроси, които се отнасят за по-голям брой еднакви или подобни административно-организаци¬онни единици. За разлика от същинските устройствени правилници, които регулират устройството на един орган по единичен начин, типовите пра¬вилници регулират устройството на няколко или много еднакви или сход¬ни звена по типов начин. Например Правилникът за устройството и работата на строителните лаборатории, Правилникът за устройството и дейността на хигиенно-епидемиологичните инспекции и пр.
Правилници могат да се издават както от Министерския съвет, така и от други висши административни органи. Тъй като се касае за подзако¬нови актове, обикновено законът посочва органа, на който възлага изра¬ботването и издаването на правилник.
От правилниците, които са подзаконови нормативни актове, и като такива се явяват източници на административно право, трябва да се от-личават т. нар. вътрешни правилници или правилници за вътрешния ред. Такива „вътрешни правилници", с които се урежда редът в едно учрежде¬ние или предприятия и които регламентират чисто вътрешнослужебни или трудовослужебни въпроси, не са нормативни актове и не представля¬ват източници на административно право. Те имат действие само вътре в организацията, в която са издадени. Но ако един правилник, въпреки че се нарича „правилник за вътрешния ред" регламентира по общ и задължите¬лен начин и отношения, които засягат други органи или граждани и техните права и законни интереси, то тогава в тази част този правилник може да представлява източник на административно право.
Друг източник на административно право са наредбите. Наредбата е подзаконов нормативен акт, твърде сходен на правилника, който се издава в приложение на закон. Но докато правилникът обикновено се отнася да целия закон, наредбата урежда подробностите по прилагане¬то само на част от закона - раздел, глава или отделен член. Наредбата може да се отнася само до едно ведомство или само до отделен въпрос, който първично се урежда от закона. Наредби могат да се издават не само по приложение на отделна част на закон, но също така и по приложение на постановление или правилник. Особена категория източ¬ници на административно право са наредбите, които се издават от об¬щинските съвети. Това са наредби по въпроси от местно значение, отна¬сящи се до комунално-битовата дейност, опазването на обществения ред, ползването на общинската собственост и опазването на околната среда.
Уставът, в зависимост от характера на отношенията, които урежда, също може да бъде източник на административно право. Уставът на¬помня устройствения правилник, защото урежда устройството и функци¬онирането на една административна организация. Характерното за него е, че обикновено се издава от самата организация, чийто статут урежда, какъвто е например уставът на Българската академия на науките, и др.
Следваща група източници на административно право са различни правила, тарифи, стандарти или нормативи. Всички те са подзаконови нор-мативни актове, които уреждат по-конкретни административни материи, често съдържащи технически или технологически елементи. Такива са на¬пример различните тарифи за административни услуги и дейности, временните санитарно-хигиенни изисквания при при¬лагане на препарати за растителна защита, норми за радиационна безо¬пасност, и др.
Инструкцията е източник на административно право, когато съдържа административноправни норми. Инструкциите съдържат задължителни указания как да се прилагат положения, вече уредени по по-общ начин от други административни нормативни актове. Ако с инструкциите се да¬ват само пояснения или указания от техническо или технологическо есте¬ство или те се отнасят до конкретен случай или до конкретен адресат, те не представляват източници на административно право.