Лекции по Икономика

1. Административна теория и етика

Отсъствието на етика в държавната администрация се забелязва повече, отколкото присъствието й. За етика в държавната администра¬ция започва да се говори обикновено, когато тя липсва или сериозно е нарушена.
Проблемите на етиката в държавната администрация придобиват все по-голямо значение. Идеите за „морален неутралитет" в държавната администрация, са неиздържани, както и идеите за „политически неутралитет”. В публичната администрация, и особено в държавната администрация, съществуват и политически и морални моменти. Опитите за игнориране на моралните аспекти чрез „етика на неутралитета" се основават главно на съждения, произтичащи от изпълнителния, държавновластнически и йерархичен характер на административната дейност: „Каквито и да са заповедите - те се из¬пълняват", „Каква полза от етика или морал за служител, който изпълнява волята на държавата", „Държавният служител изпълнява задачите си в съответствие със законовите разпоредби и нарежданията на горестоя¬щите органи" и пр.
Етиката е наука за морала. Административната етика е част от етиката въобще, но в същото време тя има някои специфични страни, свързани със спецификата на административната дейност. Тя отразява съвкупността от идеали, които формират общата култура в държавната администрация и държавната служба, и правилата, които трансформират и внедряват тези идеали в практиката.
Необходимо е да се прави разлика между неетично, незаконно и неправилно. Законите съдържат много норми, които са етични по съдържание, но веднъж влезли като текстове на закона, те се превръщат в законови норми. Те престават да бъдат етични или морални правила за поведение. Те се превръщат в общи, абстрактни, общозадължителни правила за поведение, израз са на държавновластническа воля и са гарантирани с държавната принуда. Моралните и етичните норми са норми, съществуващи в съзнанието на хората, някои от тях могат да бъдат записани, но те нямат законов задължителен характер, не могат да се прилагат принудително и чрез механизмите на държавната власт. От своя страна критериите за „правилно" и „неправилно" могат да съвпа¬дат често с моралните и етичните критерии, но в никакъв случай не се покриват изцяло с тях. Едно действие на държавен служител може да е правилно, но това не значи непременно, че то е етично. Незаконното действие или поведение е действие или поведение в нарушение на зако¬на и то съставлява или криминално престъпление, или административ-но, или дисциплинарно нарушение. Неправилното действие или поведе¬ние е действие или поведение, което е в нарушение на нормалната прак¬тика. Неправилното действие или поведение в администрацията е свърза¬но с понятията „нецелесъобразно", „неефективно", „ненавременно", „не-полезно". Неетичната постъпка или поведение е нарушение на етични¬те и морални стандарти, принципи и ценности. Едно поведение може да е неетично, въпреки че то не е незаконно или неправилно. По принцип преценките за „правилно - неправилно" и „етично - неетично" идват след преценката за законността на действието или поведението. Ако едно поведение съставлява престъпление или административно нарушение, обсъждането на „правилността" или „етичността" му отпада. Те са пос¬ледващи характеристики на поведението, които нямат място, ако пове¬дението е незаконно. Корупцията може да попадне във всяка една от категориите на осъдително поведение - незаконно, неправилно, неетич¬но. Ако корупцията е проявена в състав на престъпление, като напри¬мер подкуп, налице ще бъде престъпление. Ако съответна проява на ко¬румпирано поведение не е определена от закона за престъпление или нарушение, тогава тя ще бъде оценена като неправилна и неетична. Но като отрицателен феномен в държавната администрация корупцията в администрацията се свързва преди всичко с етиката на държавните служители. Повечето от случаите не се отнасят толкова към престъпле¬нията, колкото към възползване или манипулиране със служебното по¬ложение, несправедливост, немарливост, неспазване на правилата на професията и поведението в обществените и административните ин¬ституции.
Разграничаването между незаконно, неправилно и неетично поведе¬ние има практическо значение. Възможностите за контрол и санкциони¬ране на незаконното поведение са точно регламентирани. Незаконните актове и действия на държавната администрация могат да бъдат пред¬мет на съдебен и административен контрол. Неправилните актове и дейс¬твия на администрацията могат да бъдат предмет на администрати¬вен контрол, но не и на съдебен. Неетичните действия могат да бъдат предмет на административен и вътрешно-служебен контрол, както и на обществен контрол. Разликата между неправилните и неетичните дей¬ствия невсякога е ясно отграничена.
Ценности в публичната администрация. След като администрацията има основно предназначение да удовлетворява обществени нуж¬ди и да отстоява обществени интереси, най-важен критерий за етичност в администрацията следва да бъде „общественият интерес" - „публичният интерес". Общественият ин¬терес не само не противоречи, но и органически се съчетава с интереси¬те на отделните граждани. Общественият интерес е принципният определител дали едно поведение в администрацията е етично, или не. Но общественият интерес най-напред е фор¬мулиран и закрепен в закона. Не е възможно интерес, който не е рег¬ламентиран, макар и в най-общ вид, в конституцията и законите на стра¬ната, да бъде прогласен за обществен интерес и да бъде използван като оправдание или обяснение за извършването на противоречащо на зако¬на действие. Наред с обществения интерес съществуват институционни и други ценности, които определят в определен аспект критерии за етично поведение. Таки¬ва са например ценностите на държавната власт, които не винаги и не при всички държавни устройства съвпадат непременно с обществения интерес, въпреки че претендират за това. Такива например са ценнос¬тите на политическия режим, установен в дадена държава за даден пе¬риод, интересите на определена, силна група в обществото - например етническото мнозинство, националните интереси и т.н. Тези ценно¬сти могат да се конфронтират един с друг или с отдавна установени обичаи или схващания за това кое е етично в администрацията.
Типове обществена моралност
Моралните и социалните ценности, които намират израз в обществе¬ния интерес, и оттам влияят върху ориентацията на административна¬та етика, могат да бъдат групирани в различни типове обществена морал¬ност. През 1984 г. Йорк Уилбърн предложи следната класификация на типовете и нивата на обществена моралност:
• Принципна честност и зачитане на закона.
• Конфликт на интереси.
• Служебна насоченост и процедурна честност.
• Етика на демократичната отговорност
• Етика на определянето на държавната политика.
• Етика на компромиса и социалната интеграция.
Тази класификация помага да се изследват насоките и проблемите, с които може да се сблъска публичната администрация в сферата на етиката.
Принципна честност и зачитане на закона. На това ниво морал¬ността в публичната администрация не се различава съществено от мо¬ралността на обикновените граждани. Принципната честност и зачита¬не на закона се проявяват като морални и етични изисквания както при обикновените граждани, така и при държавните служители. Но някои нарушения на морала или закона, извършени от държавни служители, предизвикват много по-остра обществена реакция, отколкото същите, извършени от граждани.
Конфликт на интереси. Администраторът е в трудното положение да се на¬мира често във фокуса на различни интереси - негови служебни интере¬си, негови лични интереси, интересите на службата, интересите на организацията, интересите на държавата, интересите на гражданите ползватели. Най-сериозно отражение върху неговата моралност и етич¬ност има конфликтът между неговите интереси като частно лице и като служител в съответна административна организация. Лицето би могло да използва своето служебно положение, за прокарване на лични ползи. Той може да използва информация, която придобива в качеството на служебно лице за свои лични цели или за цели на участници в частния сектор. Конфликтът на интереси въздейства върху облика на съответния администратор. Не трябва да се създава даже и само външна предста¬ва, „впечатление", за несъвместимост на служебните и личните интереси. Някои закони предвиждат несъвместимост¬та на интереси като условие за отстраняване на служебно лице от определени органи и действия.
Служебна насоченост и процедурна честност. Това ниво е отражение на принципа за равнопоставеност пред закона и еднакви възможности за всички. Предназначението на държавната служба и ясните процедурни правила са гаранция за равнопоставеност, ед¬накво третиране и еднакви възможности на всички, които имат отношения с администрацията - например еднаква възможност за обжалване, еднаква възможност за представяне на доказателства, единни и стриктно посочени критерии за удовлетворяване или неудовлетворяване на подадена молба. Материално състояние, политически позиции и други фактори не трябва да влияят върху спазването на процедурата и функционирането на админист¬рацията. Нормативното регламентиране и стандартите в административната дейност обаче не могат, а и не трябва изцяло да заменят етичните и моралните стандарти. Етич¬ните граници не съвпадат изцяло с правните граници - примерът с опера¬тивната самостоятелност, където вътре в законовите граници администра¬торът може да прилага допълнителни критерии за избора на поведението си, т.е. вътре в пределите, очертани от законовите норми, той може да прилага допълнителни етични стандарти и критерии.
Етика на демократичната отговорност. Демокрацията не е точно управление на народа, тя е управление въз основа на волята на народа и съгласието на народа, в името на народа и в интересите на народа. Во¬лята на народа е изразена чрез политическата, представителната власт, в съответни политически решения. Но отговорността за постигането на резултати лежи върху изпълнителната власт - администрацията и професионалистите администратори. Те са тези, които са натоварени да осъществяват държавната политика и да я реализират в конкретни практически резултати.
Етика на определянето на държавната политика.Това ниво на обществена моралност е едно от най-високите и еднов¬ременно с това - и едно от най-сложните. На практика всички решения в държавната политика се приемат в условията на ограничени ресурси, така че и най-простите решения в държавната политика обикновено се вземат в конфликт между различни ценностни системи - добър пример за обсъждане на баланса „за" и „против" при конфликт на различни интереси беше приемането на „български" модел на валутен борд, друг пример за конфликти на ценности при определянето на държавната политика е обсъждането на решението за „руската газ", или обсъждане¬то на решението за влизането ни в НАТО.
Етика на компромиса и социалната интеграция.Това е най-високото ниво на обществен морал. То отразява възмож¬ността сложни социални въпроси да се решават въпреки разнообразие¬то на национални интереси, въпреки различията в етническо, партийно или религиозно отношение. Сложният въпрос тук е как администрация¬та следва да оцени и определи поведението си в условията на богатото разнообразие от социални и морални ценности, всички от които влизат в общата група на националните интереси.
Хората, работещи в държавната администрация, все още се стремят да развият разбиране за етиката в тяхната професия, не защото това е нещо ново, а защото разбирането на професията на държавната служба и нейната роля в държавата се променят драстично в последните години.
Държавните служители работят в изменящи се условия. Тяхната дейност е подложена на все по-голяма критичност и на все по-нарастващи изисквания от страна на гражданите. Държавната ад¬министрация трябва да възприема нови подходи при осъществяване на държавното управление. И докато икономическите и административ¬ните реформи се стремят към демократизация, ефективност и иконо¬мичност във функционирането на структурите, някои от процесите мо¬гат да предизвикат неочаквани и нежелани въздействия върху етиката и стандартите на поведение на хората в държавната администрация. Това не означава, че промените водят до засилване на нарушенията на етика¬та на поведение на държавните служители, но те могат да причинят си¬туации или условия, създаващи конфликт на интереси или цели, за кои¬то няма установени критерии как трябва да действа държавният служител. Възможно е да възникне съществено несъответ¬ствие между традиционните ценности и системи, регулиращи действи¬ята на държавните служители, от една страна, и ролята и функциите, които се очакват да бъдат осъществявани от тях в променящия се пуб¬личен сектор, от друга.