Местното административно управление е един от елементите на държавната организация, който характеризира тясната връзка на държавата с територията на страната. Всяка административно-териториална единица представлява пространствена сфера на дейността на мест¬ните органи на единната държавна власт. В държавите със силно централизирана държавна власт правомощията на местното управление са силно ограни¬чени, местните органи са повече органи по места на централната държавна власт, а не органи на общността, която населява съответната територия. Те се намират в йерархическо подчинение на по-горните държавни органи и отстояват предимно интересите на централната държавна власт и на държа¬вата като цяло. В държавите, в които успоредно с централната държавна власт се прилага и децентрализирана форма на държавна власт, местното управление има по-големи правомощия, то се проявява в различни степени като местно самоуправление. Модерната демократична държава проявява тенденция към децентрализация, т.е. към признаване на правото на само¬управление на административно-териториалните единици, запазвайки за себе си върховната власт и надзора за опазване интересите на държавата. Местното управление е всъщност децентрализирано публично управ¬ление, и то може да се проявява главно в две форми: първо, като държав¬но административно управление по места, което представлява де¬централизирана държавна администрация и се осъществява от местни органи на централната държавна власт, и, второ, местно самоуправле¬ние, което е израз на децентрализация на държавната власт, осъществя¬ва се от местни органи на самоуправление, т.е. от органи, които са избра¬ни и служат основно на местното население. Самоуправлението по мес¬та, т.е. местното самоуправление се извършва в общата рамка на държа¬вата. Неговите принципи са част от организацията на държавата и поради това се съдържат в основния закон на държавата - конституцията.
Ме¬стното самоуправление не означава изключване на централната държавна власт от съответната местна територия. Всъщност държава¬та се е отказала или ограничила от част от своите правомощия и самоуправляващите се териториални общности са ги поели и ги осъще¬ствяват вече от свое име като публична власт.
Организацията на местното управление е резултат на комплексното действие на многобройни фактори - исторически, политически, географ¬ски, културно-психологически, етнически и пр. Икономиката на съответ¬ната страна на определен етап от нейното развитие влияе решително върху тази организация. Смяната на един обществено-политически строй с друг, и даже смяната на един политически режим с друг, се е отразява¬ла върху промяната и усъвършенстването на организацията и съдържа¬нието на местното управление. Принципите и формите на местното уп¬равление са се сменяли в съответствие с промяната на принципите на държавнополитическата система. Формите и функциите му са се изграж¬дали в съответствие с интересите на централната държавна власт и уп¬равляващите групировки. Географските условия и спецификата на тери¬торията и природата са другите много важни материални условия за съществуването на обществото, а оттам - и за организирането му вътре в държавата.
Като пространствено-териториална сфера за упражняване на държавното управление организацията на местното управление е обус¬ловена в голяма степен от потребностите и задачите на държавната власт. Основните цели на местното управление се определят от целите и зада¬чите на държавната политика, като, разбира се, отчитат и отстояват и местните интереси. Като част от държавния механизъм местното уп¬равление е приспособено към работата на държавния апарат, но от своя страна оказва обратно въздействие върху функционирането на държав¬ния апарат. Взаимозависимостта е твърде сложна. Формите и методите на местното управление могат да съответстват на възложените им зада¬чи от местен характер и да реализират местните интереси, но могат да затрудняват държавния централен апарат при осъществяване на него¬вите функции и, обратно, могат да провеждат политиката на централна¬та държавна власт, без да се съобразяват със спецификата на местните условия и интересите на местното население.
Всъщност историята на модерното местно управление е история на развитието на съотношението между централната държавна власт и пра-вомощията на местното управление. Това е процес на търсене на разу¬мен баланс между автономията на местното самоуправление и необхо¬димостта от централна държавна власт, която да отстоява интересите на цялата държава и да постига фундаментални национални цели.
Нарастването на значи¬мостта на местното управление е една от характеристиките на развитие на модерната просперираща държава. Административните реформи в раз¬витите страни са свързани главно с преоценка на въпросите за мястото и ролята на местните органи в икономическото и социалното развитие на обществото, за взаимоотношенията им с централната държавна власт, гра¬ниците и сферите на децентрализация на държавните и обществените фун¬кции. Политическите и социалните процеси в различни по устройство и благоденствие държави доказаха един и същ факт - че „голямата полити¬ка" на национално ниво се осигурява, подкрепя и изпълнява в голяма сте¬пен от „малките политики" на местните териториални единици. В ус¬ловията на бързи и дълбоки обществени промени се очертава специалното положение на местните управления като центрове на политическото, адми¬нистративното, икономическото и социално-културното развитие на об¬ществото. Традиционните методи от близкото минало за решаване на политическите и социално-икономическите проблеми по команден и централизиран на¬чин, като се използва централното планиране, стриктното и подробно зако¬ново регламентиране, ограниченията и йерархическите заповеди, са неефек¬тивни и неприложими в условията на демокрация и пазарна икономика. Съвременната тенденция към децентрализация съживи инте¬реса към местното управление в контекста на нуждите на 90-те години -демократизация, административна ефективност, икономическо развитие и мобилизация на ресурсите.
Местното управление в почти всички държави по света има, ако не еднакви, то подобни функции. В него се проявяват принципи и процеси, присъщи на динамиката и особеностите на съвременния етап на разви¬тие на човешкото население по целия свят. Такива са процесите, свърза¬ни със състоянието на околната среда, с урбанизацията на селищата, с организацията на транспорта и другите комуникационни връзки, с благосъстоянието на хората, административноправното обслужване на населението и т.н. Местното управление има важната задача да органи¬зира и осигурява основните услуги за гражданите, като образованието, обществения транспорт, улиците и пътищата, водоснабдяването и кана¬лизацията, обществения ред, чистотата, противопожарната охрана, пар¬ковете и градините и много други. То е основната институция за из¬вършване на административни и социални услуги на населението на неговата територия.
Самоуправлението на българските общини е традиция още отпреди Освобождението, а първите ни законодатели са били единодушни за съхраняването и развиването на тази традиция в условията на възстановената българска държава. В доклада на Комисията, която е трябвало да разработи Първата българска конституция, пред Учредителното събрание е записано «Третото начало на една конституция, след свободата и равенството, трябва да бъде началото на самоуправлението. Това начало дава възможност на различните кръгове на обществото да си полагат сами целите и да изнамират и употебяват самостоятелно средствата за достигането им». Според преобладаващото мнение за същността на общинското самоуправление, то е такъв принцип за извършване на дейностите по упражняване на общинската власт, който се характеризира с това, че общините сами се грижат за своите интереси, въз основа на тях самостоятелно поставят целите си за действие и изнамират средствата за тяхното достигане, но в пределите на закона за общините. С други думи, общините сами упражняват общинската власт, на своя отговорност, но в рамките на закона за тях, даден от държавата. Основните елементи на идеята за самоуправление на общините са три:
- право на избор;
- право на самодейност;
- право на самоконтрол.
Ако в дадена практическа система на общинско управление липсва някой от посочените елементи, каквито и бляскави етикети да се поставят над системата, тя е отрицание на идеята за самоуправление.
За формирането и развитието на местното самоуправление са не-обходими определени предпоставки и фактори, които действат не са¬мо поотделно, но и като съвкупност.
Към предпоставките, без да се подреждат по тяхната степен на значимост и логическа последователност на възникване, се отнасят:
- наличие на висока социална организираност и активност, осно¬ваваща се на принципа на доброволното обединяване на населението;
- наличието на интереси и ценности, които обединяват населе¬нието в самоуправляваща се териториална общност (общината), и уме¬нието те да се осъществяват, като правилно се съчетават с регионални¬те и общонационалните интереси;
- умението да се използват ефективно териториалните интереси и ресурси;
- наличието на теоретико-методологическа яснота по норматив¬ната уредба, регламентираща местното самоуправление и доброто поз¬наване на реалните местни проблеми и историческите традиции;
- реалната способност на териториалната общност и местните власти да осъществяват децентрализирани, деконцентрирани и деле¬гирани функции и правомощия, предоставени им от държавата.
Формирането и развитието на местното самоуправление зависи и от комплекс от фактори: природни, географски, икономически, по¬литически, социални, културни, религиозни, технически и административни. Когато се оценяват факторите, които определят равнището на мес¬тното самоуправление, не трябва да се пропуска политическата и уп¬равленската култура на държавните ръководители и партийните ели¬ти. От тяхното отношение към демократичните процеси, към разви¬тието на гражданско общество, към подходите и методите за управле¬ние и към евроинтеграцията в значителна степен зависи доколко прин¬ципите на самоуправление реално ще се прилагат в отделните общи¬ни, области и в страната като цяло.
Местното самоуправление и местната администрация имат принцип-ната си уредба в конституцията. Глава седма на конституцията съдържа принципите и основните институти на местното самоуправление и мест¬ната администрация.
Прогласените от конституцията принципи са следните:
- местното самоуправление и местната администрация следват очер-танията на административно-териториалното деление на страната;
- административно-териториалното управление се определя със закон;
- общината е основната единица, в която се осъществява местно самоуправление; на общинско равнище;
- публичната власт се осъществя¬ва от органите на общината;
- общината е юридическо лице;
- кметът на общината е орган на изпълнителната власт;
- областта е основната единица, в която се осъществява държавно¬то управление по места;
- на равнище област държавата има своите орга¬ни, чрез които се постига съгласуване и защита на националните и мес¬тни интереси;
- централните държавни органи и техните представители по места осъществяват контрол за законосъобразност върху актовете на местно¬то самоуправление, когато това е предвидено със закон.
Освен в конституцията правна уредба на местното управление се съдържа в закони и подзаконови нормативни актове. Основните закони в тази материя са Законът за местното самоуправление и местната адми¬нистрация и Законът за административно-териториалното устройство на Република България.
Под местна администрация се разбират както органите и звената на държавната администрация, които функционират по места, така и административните органи и звена на местното самоуправление. Конституцията на Република България предвижда две основни равнища за публичната власт по места - общината и областта. Така към местната администрация спада общинската администрация и областната администрация.
А. Общинска администрация. Общината е основната единица на мес-тно самоуправление. Тя съществува и се характеризира в две качества: първо, като административно-териториална единица и, второ, като ос¬новна клетка на местно самоуправление. Общината е основната адми¬нистративно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. Гражданите участват в управлението на общината как¬то чрез избраните от тях органи на местно самоуправление, така и непос¬редствено чрез референдум и общо събрание на населението.
Орган на местно самоуправление в общината е общинският съвет, който се избира от населението в съответната община за срок от четири години. Общинските органи на самоуправление имат обща компетент¬ност за решаване на местни въпроси. Те поемат и задачи по делегация от централната държавна власт.
Въпросите на местно самоуправление, които се решават на общинс¬ко равнище, са следните:
1. Общинското имущество, общинските предприятия и фирми, общинските финанси, данъци, такси, общинската администрация.
2. Устройството и развитието на територията на общината и на насе-лените места в нея.
3. Здравеопазването - поликлинично и болнично обслу¬жване, здравна профилактика, здравен контрол, медико-социални гри¬жи и санитарно-хигиенни дейности.
4. Образованието - предучилищно възпитание, начално, основно и средно образование.
5. Културата - читалища, театри, оркестри, библиотеки, музеи, рит¬уали, местни традиции и обичаи.
6. Благоустрояването и комуналните дейности - водоснабдяване, ка-нализация, електрификация, топлофикация, телефонизация, улици и пло-щади, улично осветление, озеленяване, паркове и градини, чистота и при-биране на отпадъци, общински транспорт, гаражи, паркинги и гробища.
7. Социалното подпомагане - социални грижи, социални помощи, социално жилищно задоволяване и други социални дейности с общинс¬ко значение.
8. Опазването на околната среда и рационалното използване на при-родните ресурси с общинско значение.
9. Поддържането и опазването на културни, исторически и архитект¬урни паметници с общинско значение.
10. Развитието на спорта, отдиха, развлеченията и туризма с общинско значение.
Тези дейности, включени в предмета на местното самоуправление, се осъществяват от органите на общинското самоуправление - общински съвет, общински съветници, кметове, граждани. Гражданите участват в местното самоуправление непосредствено или чрез избраните от тях органи.
Общината е юридическо лице. Общината има право на своя собстве-ност, която използва в интерес на териториалната общност. Тя има са-мостоятелен бюджет.
Орган на изпълнителната власт в общината е кметът. Кметовете се избират за срок от четири години пряко от населението на съответната община. Кметът на общината е орган с обща компетентност. Той упраж¬нява своите правомощия на територията на съответната община. Спо¬ред действащото ни право кметът на общината функционира в две каче¬ства: първо, като орган на местно самоуправление в общината, представлявайки нейната изпълнителна (административна) власт, и, второ, като административен орган, чиито актове и действия попадат под контро¬ла на държавната администрация в лицето на областния управител. Той е ръководният орган на общинската администрация.
Кметът на общината има следните правомощия:
- ръководи цялата изпълнителна дейност на общината;
- насочва и координира дейността на специализираните
изпълнителни органи;
- назначава и освобождава от длъжност началниците и служителите в общинската администрация и налага дисциплинарни наказания;
- отговаря за опазването на обществения ред, като за осигуряването му издава писмени заповеди, задължителни за началниците на съответ¬ните полицейски управления;
- организира изпълнението на общинския бюджет;
- организира изпълнението на дългосрочни програми;
- организира изпълнението на решенията на общинския съвет и се отчита пред него;
- организира изпълнението на задачите, които произтичат от закони¬те, от актовете на президента на републиката и на Министерския съвет;
- възлага изпълнението на някои от своите функции на кметовете на кметствата и на районите, координира и осъществява контрол върху дейността на кметовете в отделните селища и райони в общината, осъществява контрол за законосъобразност върху техните актове;
- поддържа връзка с политическите партии, обществените организа¬ции и движения и с другите органи на местно самоуправление в страна¬та и в чужбина;
- организира и провежда дейността по защита на населението при бедствия и аварии;
- подписва одобрените от общинския съвет общи и подробни градоу-стройствени планове, организира тяхното изпълнение и прилагане, одобр¬ява техни изменения и допълнения;
- изпълнява функциите на длъжностно лице по гражданското състоя¬ние:
- представлява общината пред физически и юридически лица и пред съда;
- осигурява организационно-техническото и административно обслужване на общинския съвет.
Кметът на общината в случаите, определени от закона, изпълнява и функции, възложени му от централните държавни органи. Така кметът се явява изпълнителен орган не само с властнически правомощия, произ¬тичащи от местното самоуправление, но и с държавновластнически пра¬вомощия. В това му качество актовете на кмета подлежат на админист¬ративен контрол от държавната власт. Отношенията между общинския съвет и кмета са подробно регламентирани от закона. Тъй като и об¬щинският съвет, и кметът се избират направо от населението, те имат един и същи източник на власт. Кметът не е изцяло подчинен на общин¬ския съвет, тъй както би било, ако той беше избиран или назначаван от общинския съвет. Общинският съвет може да отмени актове на кмета, извършени в нарушение на решения на общинския съвет. От своя стра¬на кметът на общината може да оспори решение на общинския съвет, когато смята, че то противоречи на интересите на общината или нару-шава законите. Оспорването трябва да се представи писмено в срок от 7 дни; то има отстрочващо действие. Ако общинският съвет при повторното разглеждане потвърди решението си, кметът е длъжен да го изпълни или при противоречие със закона да сезира съда.
В своята дейност кметът се подпомага от заместник-кметове. По предложение на кмета общинският съвет избира с тайно гласуване един или повече заместник-кметове.
За кмет и за заместник-кмет на общината могат да бъдат избирани лица, които имат най-малко средно образование. Те не могат да уча¬стват в ръководни органи на политически партии и на търговски дру¬жества (фирми) за времето на мандата им.
Кметовете на отделните селища в общината изпълняват функции на пълномощници на общината. Те също се избират пряко от населението.
В населените места, които са център на община, функциите на кмет на
населено място се изпълнява от кмета на общината.
Изпълнителни органи със специална компетентност (специализи¬рани административни органи) в общините са ръководителите на специализираните звена - управления, отдели, служби и др. Те се назна¬чават и освобождават от длъжност от кмета на общината, който наред с това ръководи, контролира и координира тяхната дейност. Някои от тези органи могат да бъдат на двойно подчинение - на подчинение на кмета и на подчинение на съответния централен държавен орган - на¬пример отделите на здравеопазването, просветата и други.
Б. Областна администрация. Областта е административно-териториална единица за провеждане на регионална политика на държавата, за осъще¬ствяване на държавно управление по места и за осигуряване на съответствие между националните и местните интереси. Областта не е единица на местно самоуправление. Тя има административно предназначение. На областно рав¬нище не се създават изборни органи на местно самоуправление. В областния център могат да се създават органи и служби на централната държавна власт. Областта се управлява от областен управител. Той оглавява об¬ластната администрация. Областните управители се подпомагат от замес¬тник областени управители. Областният управител се назначава от Минис¬терския съвет. Той е местен изпълнителен орган на централната държав¬на власт. Заместник-областните управители се назначават от министър-председателя. Областнитте управители, техните заместници, както и дру¬гите лица, изпълняващи функции в областната администрация, са държавни служители.
Областният управител определя със заповед правомощията и ресора на заместник областните управители. Областният управител взаимодейства с органите на местното самоуправление на територията на областта, с органите на изпълнителната власт и с други институции, невключени в системата на изпълнителната власт. Областният управител :
- провежда държавната политика в областта, координира работата на органите на изпълнителната власт и на техните администрации на територията на областта и взаимодействието им с местната власт;
- осигурява съответствие между националните и местните интереси, организира разработването и изпълнението на областни планове, стратегии и програми за регионално развитие, осъществява взаимодействие с органите на местното самоуправление и местната администрация;
- отговаря за опазването и защитата на държавната собственост на територията на областта;
- упражнява контрол по законосъобразността на актовете и действията на органите на местното самоуправление и местната администрация;
- осигурява спазването на законността на територията на областта и осъществява административен контрол по изпълнението на административните актове;
- координира и контролира изпълнението на актовете и действията на ръководителите на териториални звена на централната администрация на изпълнителната власт на територията на областта;
- спира изпълнението на незаконосъобразни актове на общинските съвети и ги отнася пред съответния окръжен съд в едномесечен срок от тяхното получаване; той може да отменя незаконосъобразни актове на кметовете на общините в едномесечен срок от узнаването или сезирането му, за които няма предвиден специален ред. Заповедите на кмета във връзка с осигуряване на опазването на обществения ред, задъ¬лжителни за началниците на съответните районни полицейски управ¬ления, могат да се обжалват от началниците на полицейските управле¬ния пред областния управител в 3-дневен срок. Решението на областния управител по тези жалби е окончателно;
- организира изработването, общественото обсъждане и участва в изпълнението на областния план за развитие;
- представя областния план за развитие и годишния отчет за неговото изпълнение на министъра на регионалното развитие и благоустройството;
- организира отбранително-мобилизационната подготовка на населението, ръководи защитата му при бедствия и аварии и отговаря за спазването на обществения ред;
- осъществява международните контакти на областта на регионално ниво;
- изпълнява и други правомощия, възложени със закон или с акт на Министерския съвет.
Областният управител издава заповеди в границите на своите правомощия.
Областният управител и неговият заместник не могат да участват в ръководни органи на политически партии и на търговски дружества, докато заемат тази длъжност.
Областният управител е орган с обща компе¬тентност. В своята дейност областният управител се подпомага от областната администрация Областната администрация не е необходимо да по¬втаря всички направления на дейността, съществуващи в общинската администрация.
